论企业年检法律制度的错位与改革

邓光达

在现行法律制度下，企业营业执照年检法律制度的目标，在于工商行政管理机关通过每年度企业提交的年检报告与材料，对企业注册登记的主要事项进行审查（或检查），确认企业继续经营主体资格的法律制度。
企业营业执照年检制度在全国实施已有二十一年，其在计划经济管理体制和计划经济管理体制向市场经济体制过渡转变历史过程中的积极作用勿容置疑，但是，在我国市场经济体制已经确立，已成为世界贸易组织成员，全球经济已迈向一体化，法治日益彰显重要，社会公众日益关注政府行政管理资源合理使用的今天，企业营业执照年检法律制度的错位与滞后问题已经浮现，不容忽视，值得人们关注和探讨。
笔者试图从企业的成立与终止、年检法律制度的产生与发展过程，及其法律规范与政府公共事务管理目标相关性的角度，探究企业营业执照年检法律制度的错位与滞后之处，为企业年检制度的改革抛砖引玉、投石问路。
一、 企业营业执照年检法律制度的形成与架构。
企业营业执照年检制度从1982年12月12日国家工商局根据国务院发布的《企业管理规定》，下文在全国实行企业年检制度开始，到1988年6月3日国务院发布《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其后国家工商局发布的《中华人民共和国企业法人登记管理实施细则》、1994年国务院发布《公司登记管理条例》，1996年12月13日国家工商局发布《企业年度检验办法》、1997年11月19日国务院发布《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、2001年1月13日国家工商局发布《个人独资企业登记管理办法》等行政法规和国务院相关部门的规范性文件，形成并构成我国企业年检的法律制度。
我国企业年检法律制度的渊源是行政法规和部门规章，年检是企业登记注册管理制度的一个组成部份。
二、企业年检法律制度的管理模式与基本内容。
我国企业登记注册管理制度可以说是较为庞大繁复的，实体法与程序法相互交织，新法与旧法、上位法与下位法之间许多事关重要的事权存在冲突，企业登记管理模式既有依组织形式分类管理的《公司登记管理条例》和《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、又有依所有制形式分类管理的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》，而企业年检的重要制度《企业年度检验办法》，把上述企业登记管理的二种不同模式以较低位阶的规章形式揉合为年检的混合管理模式。
年检规章的混合管理模式与行政法规二种分类管理模式的不同，必然导致行政法规与规章的冲突，及实务中的不和谐，年检法律制度先天存在令人惋惜的缺陷。
目前企业主流由有限公司、股份有限公司、“三资”企业、合伙企业、个人独资企业构成，笔者试图根据企业年检的管理目标，将年检的法律制度的内容作出扼要简单的分类陈述。
1、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及实施细则将年检制度的管理目标定位于行政管理秩序。
《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十四条、第三十条规定，企业法人登记实行年度检验制度。企业法人应当按照登记主管机关规定的时间提交年检报告书、资金平衡表或资产负债表，登记机关对企业法人登记的主要事项进行审查。不按规定提交年检报告书，办理年检的，登记机关可根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销营业执照的处罚。《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第六十三条第（十）项规定，企业不按规定报送年检报告书、办理年检的，处非法所得额3倍以下罚款，但最高不超过3万元，没有非法所得的，处于1万元以下罚款，并限期办理年检，拒不办理的，吊销营业执照。
上述规定，表明登记机关年检的目的，仅限于维持企业登记注册的行政管理秩序。
2、《公司登记管理条例》和《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》和《个人独资企业登记管理办法》将年检制度的管理目标定位于确认公司、合伙和个人独资企业继续经营的法律资格。
《公司登记管理条例》第四十九条、第五十条、第五十一条、第六十八条规定，每年1月1日至4月30日，公司登记机关对公司进行年检，公司在规定的时间内接受年检，并提交年检报告书、年度资产负债表和损益表，营业执照副本。公同登记机关应当根据其提交的年检材料，对公同登记事项进行审查，以确认其继续经营的资格。公司不按规定接受年度检验的，由公同登记机关处于1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验，逾期仍不接受年检的，吊销营业执照。年检中隐瞒真实情况，弄虚作假的，由公司登记机关处于1万元以上5万元以下的罚款，并限期改正，情节严重的，吊销营业执照。《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》和《个人独资企业登记管理办法》亦有类似的规定。
登记机关通过年检来确认企业继续经营的资格，意味着公司、合伙和个人独资企业法律主体的经营权利能力是按年度拥有的，而不是始于核准登记注册、持有营业执照，终于解散与注销，公司、合伙和独资企业没有或没通过年检，其经营权利能力将丧失，其经营的法律主体资格将不符合法律的规定，其经营活动将面临违法，其与相对人的合同关系将没有法律约束力等等。
3、《企业年度检验办法》将年检制度定位于行政秩序及企业继续经营法律资格的双元管理目标。
《企业年度检验办法》第一条宣示，该办法是依据《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》制定的，第三条规定，企业年检是工商行政管理机关依法按年度对企业过行检查，确认企业继续经营资格的法定制度。办法的双元管理目标显而易见；
《企业年度检验办法》在将年检对登记事项的审查内涵“转换”为对企业的检查的同时，还在若干的条款和内容中将年检的审查登记事项的权力扩充至非登记注册事务，并将被年检企业归类划分为A级和B级企业，对划分为B级的企业限制其增设分支机构和经营范围的民事权利，明文规定企业未参加年检不得继续从事经营活动，或设置若干开放式的监督权利条款，等等，以图达通过年检对企业的经营活动进行全面的监督管理。
三、企业年检法律制度的错位表现
从上述对有关年检法律制度的阐述中，可以清晰地知道，现行年检法律制度在本质上是对企业经营活动的检查和对企业继续经营法律主体资格的确认。在实务工作中，由于《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》和《企业年度检验办法》适用频率高和综合性强，在探究年检制度错位之处时，笔者以其为主要研究对象。
1、将年检法律制度定位于确认企业继续经营的主体资格，有悖于公司、企业的实体法律规定和基本的法理原则；有违市场经济条件下，企业经营活动的客观需要。
根据《中华人民共和国公司法》第二十七条第五款、第九十五条、第一百九十条和第一百九十七条规定、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人独资企业法》和“三资企业法”的相关规定，登记机关核准设立登记发给营业执照之日，公司、企业成立，登记机关核准注销登记，公同、企业终止。
上述有关公司、企业成立和终止的法律规定表明，公司、企业的法律主体资格，亦即企业的经营权利能力，始于核准设立登记发给营业执照之日，终于核准注销登记之时。公司、企业在成立领取营业执照后，登记注销前，其经营资格受法律保护。
行政法规、规章规定通过年检方式，对企业继续经营资格的确认，有悖程序法确保实体法施行、下位法遵守上位法的基本法律原则，有违《立法法》的有关规定，其错位之处不言而喻。
此外，在市场经济体制下，经济活动的交易双方均希望交易主体的稳定和透明，以确保交易的稳定、安全、有序、效率，以实现成本与效益原则。现行年检确认企业继续经营资格的法律定位，将全社会企业的经营主体资格、经营的权利能力处于公共权力经常干预的境地，对全社会企业经营主体的稳定性造成损害和破坏，有违市场经济发展的客观要求。
2、将年检对企业的有关登记事项的审查，扩大定位于对企业经营活动的检查，没有充分的法律依据，违反依法行政的原则，浪费行政管理资源，损害了企业营商的法律环境，增大了企业、公民创业和就业的经济成本，对社会经济活动的发展弊大于利。
依据行政法规的规定，登记机关在年检时，根据企业提交的年检报告等年检材料，对与登记事项有关的情况进行审查。企业的登记事项，依据公司、合伙企业、个人独资企业、“三资企业”的不同形式，行政法规对此有不同的要求，主要涉及企业名称、住所、法定代表人、股东或投资人、经营范围、注册资本等登记事项。
但是，《企业年度检验办法》明确规定年检是对企业的检查，企业的生产经营情况作为年检内容之一，要求公司（三资企业除外）提交年度审计报告，划分A级与B级企业，限制B级企业的民事权利能力和行为能力等。
年检制度的行政权利扩张，意味着行政管理成本和企业管理成本的提高，由于依法无据，亦意味着行政管理的资源浪费，同时亦将大大提高了企业的营商成本。据初步统计，近年来，我市每年约有1万家未年检企业被吊销营业执照（或待吊销），而吊销企业的数量与新开办企业的数量在致维持在一定的相关度，按人们开办一家企业的成本（含人工）约需2000元至5000元左右的粗略估算，每年吊销1万家企业就有大约2000万元至5000万元的社会经济损失，累年计算，则其社会经济损失可观。
现行的企业年检法律制度，其模糊不清及缺乏科学定位的行政管理目标和高昂的行政管理成本，已不能较好地适应社会经济的发展需要，学习先进国家的行政管理经验，结合国情实际情况，改革滞后的企业年检法律制度应该提到决策机关、立法机关和行政执法机关的议事日程上。在政府职能转变、政府服务于社会的客观要求下，年检法律制度的改革具有积极的现实意义。
将企业年检制度定位于企业活动的信息收集和统计，确保企业在市场上的透明度，确保经济交易稳定、透明、安全的目标，减少政府公权对合法正常的民事活动干预。降低行政管理成本和企业营商的法律环境成本应该成不企业年检法律制度改革的战略目标。以企业依法自行申报进行年检备案的方式将是一条可取的途径。
依法行政犹重要，良法善俗意更高。行政执法的更高境界在于追求社会的良知，法律的正义与公平。





山东省残疾人联合会、山东省地方税务局、山东省财政厅、中国人民银行济南分行


关于印发《山东省残疾人就业保障金征收管理办法》的通知

　　各市残疾人联合会、地方税务局、财政局、人民银行（山东省）
各市中心支行、分行营业管理部：
　　现将《山东省残疾人就业保障金征收管理办法》印发给你们，请
遵照执行。
　　山东省残疾人联合会　山东省地方税务局　山东省财政厅　中国
人民银行济南分行
　　2004年7月8日

　　第一条　为认真贯彻实施《中华人民共和国残疾人保障法》，加
强和规范我省残疾人就业保障金的征缴工作，推动按比例安排残疾人
就业工作的深入开展，根据《山东省实施＜中华人民共和国残疾人保
障法＞办法》、《山东省按比例安排残疾人就业办法》（山东省人民
政府令第115号）、《山东省人民政府办公厅关于由地税部门代收残
疾人就业保障金有关问题的通知》（鲁政办发［2004］50号）等有关
规定，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条　残疾人就业保障金（以下简称保障金）是指向安排残疾
人就业未达到规定比例的单位征收的用于残疾人就业的政府性专项基
金。
　　第三条　本省行政区域内的机关、团体、企业、事业单位和其他
经济组织（以下简称用人单位），应按不低于本单位在职职工人数1
．5％的比例安排残疾人就业，凡安排残疾人就业达不到规定比例的
单位，应按规定缴纳保障金。
　　保障金征收实行属地管理。驻设区的市的中央、省属单位，由设
区的市征收，驻县（区、市）的中央、省属单位由县征收。
　　第四条　各级残疾人劳动就业服务机构统一管理保障金的征缴工
作，负责在岗残疾职工人数确认、保障金政策宣传解释、应纳保障金
数额核定、文书发放、催报催缴、减免管理、违章处罚等。
　　地税部门负责对办理了税务登记的各类企业（包括中央企业、外
省市驻鲁企业）及其他经济组织（以下简称企业）的收缴划转、收入
统计、信息反馈等工作。
　　第五条　安排残疾人就业未达到规定比例的用人单位，按差额人
数每年以当地人民政府统计部门公布的上年度职工年平均工资计算，
足额缴纳保障金。安排一名一级盲人，按安排两名残疾人计算。按比
例安排残疾人不足一人的单位，按实际差额比例计算缴纳。
　　各类企业缴纳的保障金从管理费中列支。
　　应纳保障金＝（用人单位上年末实际在职职工人数×应安排比例
数—用人单位上年末在职残疾职工人数）×上年度本地职工年平均工
资额。
　　单位年度实际在职职工人数，是指在单位生产或工作并取得劳动
报酬的各类人员，包括在岗职工和其他从业人员。具体可参照地税机
关确认的计税工资人数核定。
　　在职残疾职工人数，是指经残疾人劳动就业服务机构确认的人数。
　　上年度本地职工年平均工资，是指设区的市及县（市、区）统计
部门公布的上年度职工年平均工资数。
　　第六条　保障金属政府性基金，实行“收支两条线”管理，纳入
各级财政预算管理。设区的市（含市级及县、市、区）收缴的保障金，
其收缴总额的5％是省级收入。设区的市保障金从县（市、区）集中
的比例由各市确定，报省残疾人联合会、省财政厅备案。
　　第七条　保障金按年征收，定期缴纳。每年的7—9月份为申报和
征收上一年度保障金时间。
　　2002年及以前年度未缴纳或未足额缴纳的保障金，仍由原征收单
位负责清缴。
　　第八条　保障金按以下程序征收：
　　每年3月底前，残疾人劳动就业服务机构向用人单位发送《机关、
团体、企业、事业单位安排残疾职工情况》、《在职残疾职工花名册》
等有关资料。
　　每年4月底前，用人单位应向当地残疾人劳动就业服务机构报送
《机关、团体、企业、事业单位安排残疾职工情况》、《在职残疾职
工花名册》。有残疾人职工的单位，持在岗残疾人职工身份证、残疾
人证、工资领取单、残疾人参加社会基本养老保险证明原件及复印件
等有关资料，到单位所在地残疾人劳动就业服务机构审核认定。不按
时提交有关资料审核的，按单位无残疾职工认定。
　　每年5月底前，各级残疾人劳动就业服务机构对照有关资料进行
审查、核定各用人单位应缴纳的保障金数额后，开具《残疾人就业保
障金缴款通知书》，通过邮寄等形式送达用人单位。市残联将全市应
缴纳保障金单位的名单、应缴费金额等相关信息进行汇总，以磁质资
料的形式传递给市地方税务局。
　　在征收期内，各用人单位应持当地残疾人劳动就业服务机构审核
认定后下达的《残疾人就业保障金缴款通知书》，向主管地税机关申
报缴纳保障金。
　　第九条　用人单位缴纳保障金确有困难的，须凭同级财政部门或
税务部门核定的本年度财务结算或决算报表，向同级财政部门和残疾
人联合会提出申请，由同级财政部门会同残疾人联合会审批后，予以
缓缴或减免。用人单位凭有关证明到地税机关办理保障金缓缴或减免。
　　第十条　对未按时足额缴纳保障金的企业，由主管地方税务机关
于征期结束后，通知当地残疾人劳动就业服务机构。
　　对当年未缴纳保障金的用人单位，从10月1日起，按日收取5‰的
滞纳金。滞纳金数额由残疾人劳动就业服务机构认定后，将《残疾人
就业保障金催缴通知书》送达该单位。
　　第十一条　对不按规定安排残疾人就业又拒不缴纳保障金和滞纳
金的用人单位，由县级以上人民政府委托同级残疾人联合会做出责令
限期缴纳的处理决定。当事人对处理决定不服的，可依法申请行政复
议或向人民法院起诉。逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉又不
履行处理决定的，由做出处理决定的县级以上人民政府委托残疾人联
合会申请人民法院强制执行。
　　第十二条　用人单位上年度职工年平均工资低于当地统计部门公
布的本地区上年度职工年平均工资标准的，可适当降低征收标准，具
体由各市、县（市、区）根据本地区经济发展水平和残疾人事业发展
状况确定。
　　第十三条　《山东省残疾人就业保障金专用票据》由省财政厅统
一印制，各级残疾人劳动就业服务机构到同级财政部门领购。
　　第十四条　残疾人劳动就业服务机构应当严格执行保障金财务管
理制度。保障金的收支和使用情况，应按年度在当地公布，接受社会
监督。
　　各级财政部门应当加强对保障金管理、使用情况的监督。
　　第十五条　各市可根据本办法制定具体的实施意见。
　　第十六条　本办法自2004年1月1日起执行。
　　第十七条　本办法由省残联、省地税局、省财政厅、中国人民银
行济南分行负责解释。