论我国民事诉讼证明责任制度的反思与重构
—兼谈法院裁判方法论问题

摘要：本文通过阐述我国民事诉讼证明责任分层理论，结合实践，阐明了现代证明责任概念的本质，指出了证明责任与举证责任的区别；在分析了我国民事诉讼证明责任制度的错误与缺憾之后，从裁判方法论的角度出发，提出并论证了重构证明责任制度的基本观点和重大意义。
本文通过对现代证明责任概念、裁判三段论、裁判方法论的相关论述，揭示了“请求权规范—证明责任—主张责任—举证责任—裁判规范”的诉讼逻辑，并指出遵循该诉讼逻辑所必须坚持的裁判原则。
关键词：证明责任 举证责任 主张责任 裁判方法论 证明责任分层理论 裁判三段论 裁判原则

建立现代证明责任理论是建立现代证明责任制度的前提，没有现代证明责任理论的指导，就无法建立现代证明责任制度；要建立现代证明责任理论，首先要定义一个正确的现代证明责任概念。证明责任是一个专业性、技术性很强，同时也极具复杂性的诉讼法学概念，它在诉讼中起到了联系实体法与程序法的桥梁作用，是证据制度的核心内容。
自有诉讼历史以来，审理案件的法官，为了作出公正的裁判，都得依据法定的裁判方法进行裁判，因此，都十分重视证明责任的理论与实践。从罗马法起至1883年前，举证责任都是指行为责任。自德国学者尤里乌-格拉查发掘出了证明责任的本质---客观的证明责任①之后，证明责任才作为结果责任而与举证责任相区别。举证责任是行为责任，证明责任是结果责任，举证责任与证明责任是两个不同的概念②。德国天才罗森贝克在对实体法作进一步研究时发现，实体法隐藏着分配法律风险的规范—证明责任规范③。法官的理性、智慧与法定证据制度约束的对抗导致了自由心证的革命，自由心证的结果产生了真伪不明，法官不能拒绝裁判的原则，催生了解决真伪不明问题的裁判方法---证明责任裁判，从此，历史上的裁判制度，有神意裁判，有法定证据制度裁判，现代诉讼有证明责任裁判。证明责任规范与自由心证主义、证据裁判主义相结合，共同构成法官裁判案件的裁判规范。所以说，证明责任是事关裁判全局的制度，这个制度出错，就会使整个案件诉讼的过程与结果都大不一样，甚至相反，因此，法学界公认证明责任制度是“民事诉讼的脊梁”。
一、对我国民事诉讼证明责任制度的反思 。
（一）我国未真正建立起现代证明责任的法学理念。
现代证明责任的这一概念是建立在证明责任分层理论的基础之上。证明责任分层理论是证明责任理论的基本理论。从罗马法开始，直至1883年前，德国法学家尤里乌-格拉查将“证明责任”分为主观的证明责任概念与客观的证明责任概念之前，证明责任都是指主观的证明责任，也就是举证责任。德国学者将证明责任划分为主观的证明责任与客观的证明责任后，又将抽象的证明责任与具体的证明责任相结合，创造了科学而完整的证明责任分层理论。因此，客观的证明责任是证明责任的本质，就是现代的证明责任。主观的证明责任是从当事人视角观察的客观证明责任，是客观的证明责任在具体诉讼中的投影。
证明对象是诉讼证明的第一个中心环节，没有证明对象就没有诉讼证明；证明责任对象是证明责任的第一个中心环节，没有证明责任对象就不存在证明责任。证明责任对象是请求权据以成立的不可或缺的法律要件事实。该证明责任对象不仅应当由当事人举证予以证明，而且，在证明之前，要先行主张，没有主张，举证行为便成“无的放矢”，所以，应当主张在先，举证在后，履行主张责任是履行举证责任的前提，设置举证责任应以设置主张责任为前提条件。因此，从诉讼证明的理论逻辑④出发，笔者认为，证明责任理论应划分为三个层次：第一层次是证明责任，第二层次是主张责任，第三层次是举证责任，这三项责任起源于请求权，终结于裁判权。前一个层次是后一个层次的前提，后一个责任是以前一个责任为根据。当事人的请求权所依据的法律要件是确立证明责任对象的根据，证明责任对象是确立主张责任对象的根据，证明责任对象是确定举证责任范围的根据。因此说，从诉讼证明逻辑来说，证明责任决定主张责任和举证责任，主张责任是联接证明责任与举证责任的逻辑中介，举证责任是证明责任在具体诉讼中的投影；并且，主张责任先于举证责任，主张责任的存在意义和证明责任的存在意义是一致的，因为两者的对象即要件事实与承担的法律风险都是一样的。
证明责任是结果责任，也就是客观的证明责任，客观的证明责任是证明责任的本质所在；举证责任是行为责任，也就是主观的证明责任，是证明责任在具体诉讼中的投影。客观的证明责任在实体法律规范已作预先的分配，在整个诉讼过程中不发生转移的问题，但主观的证明责任却会根据法官的心证的变化在双方当事人之间不断地进行转换，并推动诉讼程序的进行。证明责任分层理论是是现代证明责任理论的核心问题。客观的证明责任是一种结果责任，它是在要件事实出现真伪难辩的状态时，法官据以作出裁判的依据，它与当事人的诉讼证明与举证活动没有直接的关系。 “责任”一词是对诉讼当事人行为的评价，既然客观的证明责任独立于具体的诉讼和当事人的证明活动，那客观的证明责任与“责任”一词也没有多大关系。因此说，客观证明责任既与举证活动无关，也与证明活动无关。因为，客观的证明责任是一种事先由法律预置好的风险分配形式，即对作为小前提的要件事实真伪难辩时的风险进行分配的形式。它先于具体的诉讼而存在，而且，在具体的诉讼开始之前就发挥着指导作用。比如诉前证据保全。
（二）举证责任替代证明责任，两者概念不分，混为一谈。不能否认，证明责任概念是相当艰深的诉讼法学概念，新近出版的《中国证据法草案》⑤，也认为证明责任与举证责任是同一个概念，它们之间可以互相代替使用，该法草案第五条第一款第（五）项规定：“证明责任与举证责任具有相同的含义，二者可以互换使用”。笔者认为，草案的这个观点是错误的，应当纠正。理由是我们应当吸收当今大陆法系最先进的证明责任理论，德国学者已经成功地解决了证明责任的基本理论，再以明知不正确的观点指导立法，是不利于我国法律的健全并与世界接轨的！证明责任是实体法预置的，与有无提起诉讼及有无举证没有关系。他们之间所属的法域不同。根据实体法，取得民事权利，应当有法律依据，没有法律依据，就是不当得利。这个法律依据就是权利成立所依据的法律要件事实。这个法律要件事实就是小前提。该小前提成立就是法律要件事实成立，就是当事人诉请或抗辩成立。而规定这个权利成立所依据的法律要件事实的法律是实体法，不是程序法。所以说，证明责任法是实体法概念。
现代证明责任理论的原产地是在德国。如果追塑到证明责任制度的源头，那是罗马法，罗马法中有两项重要的证据原则，一是原告负举证责任，二是主张者负举证责任，否定者不承担举证责任。但那不是现代意义上的证明责任制度。罗马法与德国法在证明责任制度上有本质的区别，罗马法创设的只是举证责任制度，它不具有现代意义上的证明责任概念的内涵。现代的证明责任概念与举证责任概念在内涵上有明显的区别： 1、证明责任在实体法就已预置，诉讼中一旦分配就不能在双方当事人之间互相转换，于有无提起诉讼及如何证明没有关系，举证责任是根据证明责任的预置进行分配并根据法官心证的变化在双方当事人之间互相转换；2、证明责任在当事人之间发生实体法律关系时就已产生，举证责任是在当事人之间产生诉讼法律关系时才产生；3、证明责任只能根据请求权由一方当事人承担，举证责任却可以随法官的心证情况由双方当事人承担；4、证明责任只能由当事人本人承担，不能委托代理人承担，举证责任既可以由当事人本人承担，也可以委托代理人承担；5、举证责任具有推动诉讼程序进行的功能，证明责任则没有这个功能。6、证明责任指的是要件事实为真伪不明时的败诉后果，举证责任指的是对证明责任对象的成立负有提出证据进行证明的责任；7、证明责任反映诉讼共同规律，在各国是相同的，凡是以事实为根据作出裁判的国家，在案件真实处于真伪不明状态时，总是要依据证明责任的归属对案件作出裁判，举证责任不能反映诉讼共同规律，在不同的法系，不同的国家，存在着一定的区别；在事实处于真伪不明时，法官是判负有证明责任的一方当事人败诉，而不是判谁举证不能或没有举证的一方败诉；
证明责任法是法律预先在实体法中设置的，与诉讼法无关，与诉讼证明也无关。当然，证明责任法不是明明白白的写在实体法的条文里，证明责任法的发现与确定要求法官用法律解释的方法去解释法律，所以，有人把证明责任法称为“稳形”法。证明责任是实体法预先设置的，实体法是人们的行为准则，这个准则它时时刻刻规范着人们的行为，生活中它是人们的行为准则，争讼时它是衡量人们行为是否合法的准绳，审判时它是法官处理案件的法律依据。证明责任与要件事实的真伪情况直接相关，于诉讼程序无关。因此，证明责任与举证责任有本质的区别，不能将它两互换使用，混为一谈。证明责任不仅是代表了权利与其所依据的法律要件事实之间的法律逻辑关系，也代表了法官解决法律要件事实处于真伪不明时的裁判方法与原则，并且它是现代证明责任理论的核心与标志，把证明责任与举证责任视为同一个概念，是十分错误的。
总之，没有对证明责任与举证责任概念作出正确的区别，就无法建立现代证明责任概念与制度。诉讼中，证明责任与举证责任形影相随，就如太阳底下一颗树影子那样，举证责任是证明责任在诉讼中的投影。
（三）证明责任分配不合理，形同虚设，难予操作。我国审判方式改革已进行了多年，证明责任制度作为审判方式改革的切入点，无疑早成了理论界与实务界的焦点之一。证明责任是证据制度的核心，是民事诉讼的脊梁，不论哪一个诉讼案件，都不能回避证明责任这个问题。虽说这个问题很重要，最常见，但它却是个学说众多，观点不一的问题，这里有历史的原因，也有学说与制度的原因。
我国证据制度一贯坚持“谁主张，谁举证”原则。《民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自已提出的主张，有责任提供证据”，这是对“谁主张、谁举证”进行解释的法律依据。从这一原则看似清楚好用，实则错误无法操作。因为它违背了两立性原则，它要求双方当事人对相互对立的主张都负有证明责任，都要承担举证不能的败诉风险，而实际上这是不可能的。
理论上，民事诉讼可以依据不同的识别标准对当事人的主张进行不同类别的划分。如可以将当事人的主张分为肯定主张和否定主张，权利成立主张和权利消灭主张，等等。证明责任是按照不同的主张为标准进行分配，如：1、在借贷案件中，如果按照“谁主张谁举证”原则，当事人对借贷关系是否成立之事实分配证明责任，那么，由于原、被告双方对借贷事实从正、反两方面分配分别提出了主张，所以，原、被告双方都要承担证明责任。但是，这种做法无疑是行不通的，因为法院或法官不能在个案中判决双方当事人都全面败诉或全面胜诉。2、在诉讼领域，我们对任何一个要件事实都可以从肯定和否定两个方面提出主张。如，对1000元借贷事实可以提出有借和没借的主张。诉讼制度正是根据这种事物的正、反两立性确定了诉讼攻击和防御之原理。由于判决是对当事人间有争议的权利义务关系作出确定，因此，在逻辑上必须对双方当事人的诉讼结果作出胜败之分。而“谁主张、谁举证”从逻辑上否定了两立性原则，它混同了肯定主张与否定主张之间的区别，进而得出不论是肯定主张还是否定主张都需要承担证明责任的错误结论--在要件事实真伪不明时，当事人双方都要承担证明责任。根据两立性原则或诉讼攻击和防御原理的要求，对某一事实究竟是让主张肯定者承担证明责任，还是让主张否定者承担证明责任，这属于证明责任分配理论研究的固有课题。但无论作何种分配都必须遵守一条不言自明的原则--不能够叫当事人对同一事物从正、反两个方面都承担证明责任。简言之，确定由肯定者对借贷事实之存在承担证明责任，就不能同时要求否定者对借贷事实之不存在也承担证明责任，这是一条起码的诉讼逻辑。可见，“谁主张，谁举证”原则是违反诉讼逻辑的，我们应当放弃这个原则，并吸收德国先进的证明责任分配理论，建立科学的证明责任分配一般原则。
（四）我国证明责任正置与倒置概念不清。作为证明责任分配倒置的理论应当以先设正置理论为前提，但是我国证据法理论尚未建立起正置理论。证明责任倒置是德国证据法概念，它是建立在德国学者罗森贝克的法律要件分配说这一正置理论的前提上，目前我国现行法律未曾采用该学说。但在我国尚未建立正置理论的情况下谈论建立证明责任倒置，是违反理论逻辑的。
二、我国民事诉讼证明责任制度的重构。
重构我国证明责任制度，应当在吸取本国和外国立法教训、成功经验的基础上，学习、引进外国先进的证据法学理论，结合我国法制实际，首先要创立我国先进的证明责任理论，并在科学的的证明责任理论指导下，创设我国先进的证明责任制度。
证明责任理论是一个理论性、实践性和针对性极强的诉讼证明理论，然而，这么重要的一个理论，建国后多少年，我们是多么的轻视，马虎，建国初期，我国废除了国民党的六法全书，没有引进德国先进的证明责任理论，却引进了苏联的举证责任理论，文革十年，法制受到破坏，不仅践踏了法律，甚至是遭踏了人们的理性，而且当时我国是实行职权主义诉讼，当事人一纸诉状，法官跑断腿。不要说我国没有证明责任的理论与制度，就连举证责任几乎都不存在。我国审判方式之所以要从举证责任制度作为突破口，主要原因之一就是因为我国的举证责任存在严重的理论与制度问题，认定案件事实不依据证据，法官无法根据自已的良知与理性独立判断证据，案件事实真伪标准不切实际无法实行，真伪不明时没有明确的解决办法致使案件久拖不决甚至涛成冤假错案，直至这十几年来，我国开展了证据制度方面的改革，证明责任理论的研究出现如火如荼、百家争鸣的时代，如今，我国证明责任理论研究取得了重大的成果。这里，笔者抛砖引玉，提出如下构建思路，试图与同仁共建我国科学的证明责任制度。
（一）正确区别证明责任与举证责任的概念。
证明责任与举证责任是诉讼证明理论中非常重要的两个概念。要正确定义现代证明责任概念，就要对证明责任与举证责任进行正确的区分，如果不区分它两，就无法建立起现代证明责任的概念与理论，也就无法建立起我国现代证明责任制度。
概念与语词的逻辑关系是我们确立证明责任与举证责任概念的逻辑根据。《中国证据法草案建议稿》指出：本建议稿采纳的证明责任概念是：证明责任是指在法院审理过程中，由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任，如果不能提出证据或证据达不到法律规定的要求，将承担其主张不能成立的危险。本建议稿将举证责任和证明责任作为一个概念来对待，这一概念定义包括三个方面的内容：第一，证明责任是面对法庭由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任；第二，法院不是证明责任主体，而是“依职权取证”或“查证责任”；第三，如果承担证明责任的主体不能举出证据并达到法律规定的要求，将承担其主张不能成立的危险。从这里可以看出，《证据法草案》的证明责任概念其实就是指主观的证明责任，即举证责任，亦既是本文所指的举证责任概念，其概念的内涵并不具有现代证明责任概念的内涵，因此说，《证据法草案》的证明责任概念并非现代证明责任概念，它仍然是举证责任概念，它与大陆法系证明责任理论的原产地德国学者的观点是有本质区别的。且与“谁主张谁举证”的理论逻辑没有太大的区别。
（二）坚持两立性分配原则，做到证明责任分配有序操作。罗马法在证据学方面体现了诉讼中追求公正合理的结果。其在证据法上规定了举证责任，并在举证责任的设置上创立了两立性立法原则。这使罗马法的证据内容的规定便于操作。其立法思维值得我们借鉴。我国“谁主张、谁举证”的规定，违背了两立性原则，使得该规定无法操作，形同虚设。无论从实践上或理论上讲，还不如罗马法来得明确有用，这足以证明我国证明责任理论与制度的落后与荒唐。从这也可以看出为什么审判方式的改革必须从举证责任作为突破口和重心了。
（三）坚持法律要件说，建立证明责任分配正置理论。我国属于大陆法系，实行法规出发型诉讼，适宜使用法律要件分配理论。德国罗森贝克是法律要件分配学说的创造者，罗森贝克的学说一问世，很快得到德国法学界的重视与公认，后来先后被大陆法系所采纳。罗森贝克认为，法律规定可以分为两类，一类是请求权规范，一类是对立规范，据此，法律规定相互之间，如果不是补充关系，就是相斥关系，所以，可以从法律规范的这种关系中求得举证责任的分配原理：即：“若无一定法条的适用，则无法获得诉讼上请求成果的当事人，应就该法条要件与实际上已存在之事实，负主张及举证责任。”简言之，“各当事人应就其有利之规范要件为主张及举证”。主张权利存在的当事人，应就权利发生法律要件存在的事实进行举证；与此相反，否认权利存在的当事人，应就权利妨碍法律要件，或者权利消灭法律要件，亦或权利制约法律要件的存在事实负责举证，后来，德国证据法都是以这一理论为蓝本，并为多数大陆法系国家所采纳。目前，我国正在制定《中国证据法》，我认为应引进德国的这一证明责任分配理论，结合我国实际情况进行制定证明责任分配的“正置”理论。
（四）坚持法律规定优先说，确保证明责任分配合法公正。证明责任分配事关当事人的实体权利与诉讼权利，是在法律要件事实出现真伪不明的情况下将法律分险分配给何方当事人承担的方法。如果分配给原告承担，原告就要对要件事实真伪不明承担败诉分险。如果分配给被告承担，被告就要承担要件事实真伪不明的败诉后果。因此，分配证明责任就是法律分险分配，就是权利分配或保障。证明责任分配理论是证明责任理论的精髓，由于司法要以事实为根据，不能有法不依，因此，证明责任的分配要做到合法、公正、有效，首先要看是否有法律规定，如果法律有明确的规定，我们就必须严格依法分配。只有法律没有明确规定的情况下，我们才能按照法律要件分配理论或依法官自由裁量权进行证明责任分配。
（五）坚持诚信、公正、效率原则，赋予法官自由裁量权。我国是成文法国家，法律规定再细也无法包括现在所有尤其是未来可能出现的一切情况。当遇到法律没有规定，且依法律要件分配理论也无法作出公正分配法律分险的情况时，我们必须发挥法官的理性与智慧，将分配证明责任的权利交给法官。法官是社会的精英，是高素质的法律人，国家与社会都应当信任他们。虽然这样的法官目前还不是占大多数，但是经过这十几年改革，已经涌现了一批批象宋鱼水这样的极品法官，所以，我们都应当向法官宋鱼水学习。当然，为了防止个别法官过于擅断与盲目，也为公正与效率，当法官行使自由裁量时，也应遵循一定的理性原则，比如，诚信原则，公正原则，效率原则等。从道德与良知上控制法官，使法官的自由裁量不违背基本的道德与法律原则，
（六）证明责任是一种裁判方法⑥，证明责任规范是裁判规范。法官裁判案件的方法是一个三段论的过程：法律规范是大前提，要件事实是小前提，判决是结论。三段论大前提是对作为请求权依据的法律条文进行法律解释得出的法律规范，小前提是对大前提以逻辑与经验推导出的具体要件事实，判决规范是经法定程序进行调查辩论后于法官心证用尽时得出的结论：真--符合证明标准、假--未达到证明标准、真伪不明--即真伪难辩。其中真、假解决办法是：靠自由心证原则，依据证明标准作出具体要件事实是否成立的判断，裁定适用或不适用法律，支持或者不支持当事人的请求权。但必须以证据裁判主义和证明责任裁判为前提，体现以事实为根据，以法律为准绳。真伪不明的出路是：靠证明责任规范，将真伪难辩的具体要件事实拟制成假或真，裁定适用或不适用法律，支持或者不支持当事人的请求权。理由是法官不得拒绝裁判，但应以证据裁判主义和自由心证原则为前提。因此，证明责任所要解决的问题是，作为小前提的要件事实最终真伪不明时，法官应将法律风险--败诉的后果判归哪一方当事人。可见，证明责任其实是一种裁判上的方法论，证明责任规范就是裁判规范。
裁判三段论是法官裁判案件的逻辑方法，裁判方法论是法官裁判案件的法律方法，它们看似简单，其实这里隐涵着丰富而深澳的法学方法。图中可以看出：裁判三段论与裁判方法论的关系是问题与方法的共生关系，这正好体现了学者卢曼的名言：“问题与解决问题的办法是同时发生的”。同时也论证了法律方法自治体系的形成与完善。
证明责任分层理论、裁判三段论、裁判方法论是现代诉讼的三大理论，这三大理论的完美结合体现了以事实为根据、以法律为准绳的司法原则；如果联系到当事人请求权与法官裁判权而言，这三大理论共同揭示了一个诉讼逻辑：请求权规范--证明责任--主张责任--举证责任--裁判规范。笔者认为，这是现代诉讼的规律，这是建立现代证明责任制度的理论精华。
认识了规律，还须掌握原则。认识规律是确定原则的方向，掌握原则是遵循规律的保障。证据裁判原则是指对案件事实的认定必须以证据为根据，没有证据不能认定事实为真。证据裁判是自由心证的前提，不实行证据裁判就不会有自由心证制度，因为，心证的对象就是证据。自由心证原则是指对证据及其证明力法律不预先作出规定，而由法官以理性、道德对证据及其证明力独立作出判断。证据裁判和自由心证又是证明责任裁判的前提与基础，没有证据裁判原则与自由心证制度，就不存在证明责任裁判。自由心证不仅与神示证据制度是不相容的，而且与法定证据制度也是相排斥的。证据裁判的发展引导了自由心证制度的建立，自由心证的理念与证明标准的理论相结合产生了真伪不明的果子，真伪不明的现实性、自由心证的局限性与法官不得拒绝裁判的职责最终使证明责任规范理念和制度呼之欲出，并得到大陆法系司法界的认可，笔者相信，这个裁判方法、制度具有强大的生命力，因为它符合现代司法公正与效率的主题要求。因此，要实行自由心证就要实行与完善证明责任规范，不能一边坚持自由心证，一边反对证明责任规范，也不能一边坚持证明责任规范，一边反对自由心证，自由心证制度与证明责任规范就象双手或双翼一样，互为依靠，互相支持。但自由心证制度与证明责任规范都应以证据裁判主义为前提与根基，并在证据裁判主义的基础上共同构成完整的现代裁判方法机制：法官运用自由心证判断的结果有三种情况：真、假、真伪不明，运用自由心证解决了真、假两个问题，最后一个问题应当运用证明责任规范，将其真伪不明的法律要件事实“拟制”成假或真，裁定适用或不适用该条法律，断案息讼。因此，我们在遵守诉讼逻辑或规律的同时，必须坚信并坚持证据裁判原则、自由心证原则与证明责任原则等三项裁判原则相结合，唯有这样，才能使司法公正与效率的主题不断获得实现，并保障司法公正不后退，也不走样。
（福建省尤溪县法院 范光亮 罗朝栋 欢迎转载 联系邮址luochaodong12@sohu.com）




注释：
①吴宏耀、魏晓娜著，《诉讼证明原理》第304页、319页，法律出版社出版，2002年11月第一版。
②吴宏耀、魏晓娜著，《诉讼证明原理》第320页，法律出版社出版，2002年11月第一版。
③吴宏耀、魏晓娜著，《诉讼证明原理》第304页，法律出版社出版，2002年11月第一版。
④范光亮，《论我国现代诉讼证明的逻辑构成与价值取向兼谈诉讼证明的基本原则》，2004年《现代法学》专刊。
⑤毕玉谦等著，《中国证据法草案》，法律出版社出版，2003年7月版第一版。
⑥陈刚著，《证明责任法研究》，中国人民大学出版社出版，2000年9月第一版。


江苏省常州市人民政府


常政发〔2007〕27号



常州市政府关于颁发《常州市法律援助办法》的通知

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　现将《常州市法律援助办法》颁发给你们，望认真贯彻执行。

二○○七年二月十四日


常州市法律援助办法

第一章 总则

　　第一条 为了保障经济困难的公民和特殊案件的当事人平等地获得法律服务和法律保护，促进和规范法律援助活动，根据《中华人民共和国律师法》、国务院《法律援助条例》和《江苏省法律援助条例》等法律法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内的法律援助活动适用本办法。
　　本办法所称法律援助，是指经济困难的公民和特殊案件的当事人依照法律法规和本办法规定获得的咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。
　　本办法所称法律援助人员，是指受法律援助机构指派或者安排承办法律援助事项的律师等法律服务人员以及法律援助志愿者。
　　第三条 法律援助是政府的责任，各级政府应当采取积极措施推动法律援助工作。
　　市、辖市（区）人民政府应当确定法律援助机构，配备专兼职人员。
　　乡（镇）人民政府和街道办事处可以依托司法所设立基层法律援助工作站。
　　第四条 市、辖市（区）司法行政部门监督管理本行政区域内的法律援助工作。
　　法律服务行业协会应当对法律援助工作予以协助和支持。
　　第五条 法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排法律服务机构和法律服务人员办理法律援助事项，并对法律援助事项进行业务指导和质量监督。
　　第六条 国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织和个人应当支持和配合法律援助机构和法律援助工作人员开展法律援助工作。
　　支持和鼓励国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织利用自身资源依法设立法律援助工作站，为经济困难的公民提供无偿法律服务。
　　第七条 鼓励有法律业务知识和专业特长的人员经法律援助机构注册加入法律援助志愿者队伍，参加法律援助机构组织的法律援助活动。
　　第八条 法律服务机构和法律服务人员应当依照法律法规的规定履行法律援助义务。
　　第九条 对开展法律援助工作成绩突出的单位和个人，由市、辖市（区）人民政府或者司法行政部门给予表彰和奖励。

第二章 法律援助的范围和条件

　　第十条 经济困难的公民，对于下列需要代理的事项，可以向有权受理的法律援助机构申请法律援助：
　　（一）请求国家赔偿的；
　　（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；
　　（三）请求发给抚恤金、救济金的；
　　（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；
　　（五）请求支付劳动报酬或者因劳动关系请求经济补偿、赔偿的；
　　（六）主张因见义勇为行为产生的民事权益的；
　　（七）因身体遭受严重损害请求赔偿的；
　　（八）因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的；
　　（九）因遭受家庭暴力、虐待、遗弃、对方重婚或者有配偶者与他人同居的受害方要求离婚的；
　　（十）国家和省规定的其他事项。
　　第十一条 经济困难的公民，在刑事诉讼中有下列情形之一的，可以向有权受理的法律援助机构申请法律援助：
　　（一）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起因经济困难没有聘请律师的；
　　（二）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；
　　（三）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。
　　第十二条 符合下列情形之一，法律援助机构无需进行经济状况审查，应当为其提供法律援助：
　　（一）被告人是盲、聋、哑或者未成年人，没有委托辩护人，人民法院为其指定辩护的；
　　（二）被告人可能被判处死刑，没有委托辩护人，人民法院为其指定辩护的；
　　（三）公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护的；
　　（四）主张因见义勇为或者保护社会公共利益的行为而产生的民事权益的。
　　第十三条 公民申请法律援助必须同时符合以下条件：
　　（一）有合理的请求和事实依据；
　　（二）申请事项属于法律援助的范围；
　　（三）因经济困难无能力承担法律服务费用（无需经济状况审查的除外）。
　　第十四条 公民符合下列条件之一的，应当认定为经济困难：
　　（一）正在享受最低生活保障待遇的人员；
　　（二）社会福利机构中由政府供养的人员；
　　（三）无固定生活来源的重度残疾人；
　　（四）特困职工；
　　（五）农村“五保”对象；
　　（六）依靠抚恤金生活的人员；
　　（七）家庭人均经济收入为最低生活保障线150%以下的军人或军属；
　　（八）法律法规规定的其他人员。
　　第十五条 公民经济困难应当持有下列相应证明材料：
　　（一）正在享受最低生活保障待遇的人员、社会福利机构供养的人员、农村“五保”对象、依靠抚恤金生活的人员应当持有户籍所在地、暂住地或者经常居住地的县级以上民政部门出具的有效证件；
　　（二）无固定生活来源的重度残疾人应当持有县级以上残联出具的有效证件；
　　（三）特困职工应当持有县级以上总工会出具的有效证件；
　　（四）军人和军属经济困难的应当持有所在部队团级以上政治部或者住所地县级以上人武部出具的有效证件。
　　第十六条 公民主张因见义勇为行为产生的民事权益而要求法律援助的，应当持有县级以上人民政府主管部门出具的有效证件。
　　第十七条 申请人住所地与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。

第三章 法律援助的申请和审查

　　第十八条 公民申请法律援助应当按照下列规定提出：
　　（一）因本办法第十条第（一）至（九）项的事项申请诉讼、仲裁代理法律援助的，申请人应当向有案件管辖权的人民法院或者仲裁机构所在地的同级司法行政部门主管的法律援助机构提出；
　　（二）因本办法第十条第（十）项的事项申请法律援助的，申请人应当按照国家和省的相关规定提出；
　　（三）因本办法第十一条的事项申请法律援助的，申请人应当向有案件管辖权的人民法院所在地的同级司法行政部门主管的法律援助机构提出；
　　（四）因本办法第十二条第四项以及其他非诉讼事项申请法律援助的，除国家另有规定外，申请人可以向住所地或者事由发生地以及争议处理机关所在地的同级司法行政部门主管的法律援助机构提出。
　　第十九条 人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，由该人民法院所在地的同级司法行政部门主管的法律援助机构统一受理。
　　第二十条 因法律事项需要法律咨询的，可到就近的法律援助机构要求咨询，也可以通过法律服务热线咨询。
　　第二十一条 基层法律援助工作站可以接收公民的法律援助申请，在3个工作日内报送辖市（区）法律援助机构审查。
　　第二十二条 相关部门和单位设立的具备办理法律援助条件的法律援助工作站，可以受理并办理法律援助案件。
　　第二十三条 对于法律援助申请，两个以上法律援助机构都有权受理的，申请人可以向其中一个法律援助机构申请，法律援助机构不得推诿。申请人向两个以上法律援助机构提出法律援助申请的，由最初收到申请的法律援助机构受理。
　　法律援助案件经仲裁后诉讼或者一审后上诉以及再审的案件，受援人申请原法律援助机构援助的，原法律援助机构可以受理。
　　法律援助机构之间就受理申请发生争议，应当相互协商；协商不成的，由共同的上一级司法行政部门决定。
　　第二十四条 对辖市（区）法律援助机构受理的案情复杂、影响较大、群体性的法律援助案件，市司法行政机关可以根据情况决定由市法律援助机构受理或指定辖市（区）法律援助机构受理。
　　第二十五条 法律援助申请人为诉讼案件和其他法律事项中的当事人。
　　申请人被限制人身自由的，申请人的法定近亲属可以代为申请。
　　申请人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人或者监护人代为申请。
　　无民事行为能力人、限制民事行为能力人与其法定代理人、监护人之间发生诉讼或者存在利益冲突时需要法律援助的，由与该争议事项无利害关系的其他法定代理人、监护人代为申请。
　　第二十六条 公民申请法律援助的，应当向法律援助机构提交下列材料：
　　（一）居民身份证、户籍证明或者其他有效身份证明；代理人还应当提交有代理权的证明；
　　（二）与所申请法律援助事项有关的案件材料；
　　（三）经济困难证明；
　　（四）法律援助机构认为需要提供的其他材料。
　　申请法律援助应当采取书面形式，填写申请表；以书面形式提出申请确有困难的，可以口头申请，由法律援助机构工作人员或者代为转交申请的有关机构工作人员作书面记录。
　　第二十七条 法律援助机构对申请人提出的法律援助申请，应当根据下列情况分别作出处理：
　　（一）申请人按照本办法第二十七条的规定提交材料，请求事项属于法律援助范围并且属于本法律援助机构有权受理的，法律援助机构应当接收申请材料；
　　（二）申请人的申请不属于本法律援助机构受理的，应当告知申请人向有关法律援助机构提出申请；
　　（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当一次性告知申请人需要补正的全部内容，或者要求申请人作出必要的说明；申请人在15日内未按照法律援助机构的要求补正或者说明的，视为撤回申请；
　　（四）认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织和个人查证。
　　第二十八条 法律援助机构接收申请后，应当按照法律援助的范围、条件进行审查，并在7个工作日内作出是否给予法律援助的书面决定。
　　第二十九条 经济困难的公民申请法律援助，具有下列情形之一的，法律援助机构应当在3个工作日内决定是否提供法律援助：
　　（一）诉讼时效即将届满的；
　　（二）需要立即采取保全措施的；
　　（三）不及时提供法律援助会造成不良社会影响的；
　　（四）有其他紧急或者特殊情形的。
　　第三十条 申请人对法律援助机构不予法律援助的决定有异议的，可以在接到决定之日起30日内向主管该法律援助机构的司法行政部门提出。司法行政部门应当自收到异议之日起5个工作日内进行审查，作出书面审查意见。
　　申请人对司法行政部门作出的书面审查意见不服的，可以在收到司法行政部门书面审查意见之日起60日内向本级人民政府或者上一级司法行政部门申请行政复议。
　　第三十一条 法律援助机构中负责审查法律援助申请的工作人员有下列情形之一的，应当回避：
　　（一）是申请法律援助事项的当事人或者当事人的近亲属；
　　（二）与申请法律援助事项有直接利害关系，可能影响公正办理法律援助事务的。
　　第三十二条 当事人申请法律咨询的，法律援助机构无需按照本办法规定的法律援助范围、条件进行审查，可以当场决定提供法律咨询服务。

第四章 法律援助的实施和保障

　　第三十三条 法律援助机构提供法律援助的形式：
　　（一）法律咨询；
　　（二）刑事辩护、刑事代理；
　　（三）民事、行政诉讼代理；
　　（四）仲裁、调解等非诉讼法律事项代理；
　　（五）法律法规规定的其他形式的法律服务。
　　第三十四条 基层法律援助工作站可以提供咨询、调解、民事、行政事项代理等法律援助。
　　民事法律援助事项，没有经过人民调解组织调解，有可能协商解决的，在征得当事人同意后，法律援助工作站可以代理受援人一方，按民事调解的程序参与调解；10日内达不成调解协议的，应当转入诉讼或者仲裁程序。但是，诉讼或者仲裁时效即将届满的应当及时告知，由申请人决定是否直接提起诉讼或者申请仲裁。
　　第三十五条 对于人民法院指定辩护的法律援助案件,受理法律援助机构与人民法院之间的工作衔接按《江苏省法律援助条例》第二十八条第二款的规定办理。
　　第三十六条 法律援助机构决定提供法律援助的，自决定之日起3个工作日内指派法律服务机构或者安排法律援助机构中的法律服务人员、社会法律援助志愿者提供法律援助。
　　第三十七条 法律服务机构接到法律援助机构指派提供法律援助的通知后，应当在3个工作日内，根据案件的具体情况和需要，安排法律服务人员承办，并具体指导和监督办案人员及时提供优质的法律服务。
　　第三十八条 执业律师可以办理各类法律援助案件；取得法律服务执业资格的人员可以办理民事、行政代理法律援助案件；法律服务机构的见习、实习人员不得独立办理法律援助案件。
　　第三十九条 法律援助机构可以根据案件的专业要求直接选派有专业特长的律师或者法律服务人员、注册的社会法律援助志愿者为受援人提供法律援助。
　　第四十条 法律援助人员开展法律援助活动，应当以事实为根据，以法律为准绳，恪守职业道德和执业纪律，依法完成法律援助事项，维护受援人的合法权益，不得有下列行为:
　　（一）无正当理由拒绝、拖延或者中止办理法律援助事项；
　　（二）向受援人收取财物或者牟取其他不正当利益；
　　（三）不及时向受援人通报法律援助事项的进展情况；
　　（四）泄露当事人的隐私；
　　（五）发现受援人不符合法律援助条件时，不报请法律援助机构批准，擅自终止法律援助。
　　第四十一条 法律服务人员办理法律援助案件，应当向有关人民法院、人民检察院、公安机关、仲裁机构等相关单位和部门提交法律援助机构的法律援助文书。
　　第四十二条 对重大、疑难、复杂的民事、行政代理或者刑事法律援助案件，法律服务机构应当按照法律法规以及行业规定组织集体讨论通案。
　　第四十三条 法律服务人员在办理法律援助案件中发现有下列情形之一的，应当及时向法律援助机构报告，法律援助机构经审查核实，应当撤销提供法律援助：
　　（一）受援人的经济状况发生变化，不再符合法律援助条件的；
　　（二）案件终止审理或者已被撤销的；
　　（三）受援人另行委托律师、法律服务人员或者其他代理人的；
　　（四）受援人要求终止法律援助的；
　　（五）受援人以欺骗方式获得法律援助的；
　　（六）受援人利用法律援助提供的法律服务从事违法活动的。
　　法律援助机构应当自撤销法律援助之日起3个工作日内告知人民法院或者仲裁机构以及接受指派的法律服务机构。
　　第四十四条 法律援助人员应当在法律援助案件办结后30日内，将办理案件的所有材料按照归档要求提交给指派案件的法律援助机构验收存档。遇有特殊情况不能归档的，经法律援助机构批准，可以延期30日归档。
　　第四十五条 法律援助机构应当向受指派办理法律援助案件或者安排到法律援助机构值班的法律援助人员支付办案或者值班补贴。补贴标准由当地司法行政部门会同财政部门制定。
　　第四十六条 法律援助经费应当列入本级政府财政预算，并保证法律援助事业与经济发展和社会保障水平相协调。
　　法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。
　　第四十七条 应当按照国家和省的规定要求，为法律援助机构以及基层法律援助工作站设置独立的办公场所，配备必要的办公设备和设施，建立规范的工作运行机制。
　　第四十八条 提倡和鼓励公民、法人或者其他组织对法律援助提供捐助。单位和个人向法律援助机构提供捐助的，应当享受法律法规以及地方政策规定的各项优惠。
　　第四十九条 对法律援助机构提供法律援助的案件，在人民法院立案前，法律援助人员持法律援助机构的证明可以到国土资源、建设、卫生、工商、房管、档案管理等部门利用档案进行调查取证工作，相关部门和单位应当予以支持和配合。
　　第五十条 法律援助人员凭法律援助机构的证明，利用档案资料，除涉及国家机密等依法不得公开的资料外，相关部门和单位应当配合，并免收下列费用：
　　（一）档案资料查询费；
　　（二）咨询服务费；
　　（三）调阅档案（资料）保护费；
　　（四）证明费（学历、工龄证明、机构设置证明、房产地产证明、财产证明等）；
　（五）相关材料复制费；
　　（六）其他费用。
　　第五十一条 对法律援助机构决定提供法律援助的民事、行政或自诉案件，受援人向人民法院起诉的，按照最高人民法院、司法部《关于民事诉讼法律援助工作的规定》执行。
　　第五十二条 对法律援助机构决定提供法律援助的刑事案件的办理，按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》执行。
　　第五十三条 仲裁机构、公证机构、鉴定机构对法律援助案件受援人申请仲裁、公证、鉴定的，应当减收、免收或者缓收仲裁、公证、鉴定费。

第五章 罚则

　　第五十四条 法律援助机构及其工作人员违反国务院《法律援助条例》和《江苏省法律援助条例》的规定，有下列情形之一的，由其主管司法行政部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分：
　　（一）对符合国家和本办法规定受理条件的法律援助申请不予受理的；
　　（二）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式时，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；
　　（三）决定不提供法律援助而未依法说明理由的。
　　第五十五条 律师事务所等法律服务机构拒绝法律援助机构的指派，不安排本机构法律服务人员办理法律援助事项的，由市司法行政部门依法给予处罚。
　　第五十六条 律师等法律服务人员有下列情形之一的，由市、辖市（区）司法行政部门依法给予处罚：
　　（一）无正当理由拒不履行法律援助义务、擅自终止办理法律援助事项的；
　　（二）在法律援助过程中违法执业的；
　　（三）办理法律援助案件收取当事人财物的。
　　第五十七条 以法律援助的名义从事有偿法律服务的，由市、辖市（区）司法行政部门责令改正；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下罚款。
　　第五十八条 受援人以欺骗方式获得法律援助的，由提供法律援助的法律援助机构的同级司法行政部门责令其支付已实施法律援助过程中的全部费用，并可以给予警告。
　　第五十九条 为法律援助申请人出具虚假证明的，有关部门应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第六十条 国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织无合法理由拒绝法律援助机构就经济状况证明进行查证的，法律援助机构可以向其上级主管机关提出责令配合或者给予主管人员行政处分的建议。
　　第六十一条 国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织和个人对办理法律援助案件的法律服务人员调查取证、查阅档案资料不予配合、不予提供或者阻扰办案的，法律援助机构可以向其所在单位或者上级主管机关提出责令其配合或者给予行政处分的建议。
　　第六十二条 司法行政部门以及法律援助机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

　　第六十三条 本办法自2007年7月1日起施行。