产品质量国家监督抽查管理办法

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产品质量国家监督抽查管理办法

国家质量监督检验检疫总局


第13号《产品质量国家监督抽查管理办法》(2001年12月29日)

第一章 总则

第一条 为加强产品质量监督管理,规范产品质量国家监督抽查(以下简称国家监督抽查)工作,根据《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》等规定,制定本办法。

第二条 开展产品质量国家监督抽查工作必须遵守本办法。对出口商品按有关规定办理。

第三条 国家监督抽查是由国务院产品质量监督部门依法组织有关省级质量技术监督部门和产品质量检验机构对生产、销售的产品,依据有关规定进行抽样、检验,并对抽查结果依法公告和处理的活动。国家监督抽查是国家对产品质量进行监督检查的主要方式之一。

第四条 国家监督抽查分为定期实施的国家监督抽查和不定期实施的国家监督专项抽查两种。

定期实施的国家监督抽查每季度开展一次,国家监督专项抽查根据产品质量状况不定期组织开展。

第五条 国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)负责组织和实施国家监督抽查工作,并发布国家监督抽查通报;有关地方质量技术监督部门、符合《产品质量法》规定条件的产品质量检验机构,接受国家质检总局委托,负责承担国家监督抽查样品的抽样工作;符合《产品质量法》规定的有关产品质量检验机构,负责承担国家监督抽查样品的检验工作;各省、自治区、直辖市质量技术监督部门(以下简称省级质量技术监督部门)按照国家质检总局的要求,承担本行政区域内的国家监督抽查相关工作。

第六条 国务院有关部门或者地方组织的产品质量抽查活动,不得以国家监督抽查的名义进行,发布质量抽查通报不得冠以“国家监督抽查”字样。

第七条 国家监督抽查的质量判定依据是被检产品的国家标准、行业标准、地方标准和国家有关规定,以及企业明示的企业标准或者质量承诺。

当企业明示采用的企业标准或者质量承诺中的安全、卫生等指标低于强制性国家标准、强制性行业标准、强制性地方标准或者国家有关规定时,以强制性国家标准、行业标准、地方标准或者国家有关规定作为质量判定依据。除强制性标准或者国家有关规定要求之外的指标,可以将企业明示采用的标准或者质量承诺作为质量判定依据。

没有相应强制性标准、企业明示的企业标准和质量承诺的,以相应的推荐性国家标准、行业标准作为质量判定依据。

第八条 国家监督抽查的样品,由被抽查单位无偿提供,抽取样品的数量不得超过检验的合理需要。

第九条 被抽查企业应当积极配合国家监督抽查工作。对不便携带的样品必须由被抽查企业负责寄、送至检验机构。企业无正当理由不得拒绝国家监督抽查和拒绝寄、送被封样品。

第十条 国家监督抽查不向企业收取检验费用,国家监督抽查所需费用由财政部门安排专项经费解决。财政部门专项拨付的国家监督抽查经费由国家质检总局统一管理、使用。

第十一条 凡已经国家监督抽查的产品,自抽样之日起六个月内,各行业、企业主管部门,地方质量技术监督部门和其他部门对该企业的该种产品不得重复进行监督检查。

第二章 确定抽查计划和抽查方案

第十二条 国家监督抽查的产品主要是涉及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及用户、消费者、有关组织反映有质量问题的产品。

国家质检总局负责制定《国家监督抽查重点产品目录》(以下简称《目录》);并根据产品发展和质量变化情况,进行修订和调整。

第十三条 国家质检总局根据《目录》,在征求有关方面意见的基础上,制订国家监督抽查计划,并向有关单位下达国家监督抽查任务。

第十四条 省级质量技术监督部门、检验机构接受国家监督抽查任务后应当制订抽查方案。

抽查方案应当包括以下内容:

(一)抽样。说明抽样依据的标准,抽样数量和样本基数,检验样品和备用样品数量。

(二)检验依据。检验依据应当符合本办法第七条规定的原则。

(三)检验项目。检验项目应当突出重点,主要选择涉及人体健康和人身、财产安全的项目及主要的性能、理化指标等。

(四)判定规则。有关国家标准或者行业标准中有判定规则的,原则上按标准的规定进行判定。标准中没有综合判定的,可以由承担国家监督抽查任务的检验机构提出方案,经标准化技术委员会同意并征求行业主管部门意见,报国家质检总局同意后施行;

(五)提出被抽查企业名单。确定抽查企业时,应当突出重点并具有一定的代表性,大、中、小型企业应当各占一定的比例,同时要有一定的跟踪抽查企业的数量。必要时,可以专门指定被抽查企业的范围;

(六)抽查经费预算。抽查经费预算应当按照不盈利的原则制定,主要包括检验费、差旅费、样品运输费、公告费等。

国家监督抽查方案中的抽样、检验依据、检验项目、判定规则等内容应当坚持科学、公正、公平、公开原则。

第十五条 抽查方案经国家质检总局审查批准后,向承检机构开具《国家监督抽查任务书》、《产品质量国家监督抽查通知书》和《国家监督抽查情况反馈单》。

第十六条 检验机构接受国家监督抽查任务后,应当组织有关人员学习有关法律、法规和国家监督抽查有关规定,并对抽样及检验过程中可能遇到的问题,提出合理的解决办法。

各有关单位对国家监督抽查中确定的产品和被抽查企业的名单必须严格保密,禁止以任何名义和形式事先泄露和通知被抽查企业。

第三章 抽样

第十七条 国家监督抽查抽样人员应当由被抽查企业所在地的省级质量技术监督部门指派的人员、承检单位的人员组成。到企业进行抽样时,至少应当有2名以上(含2名)抽样人员参加。严禁抽样人员事先通知被抽查企业,严禁被抽查企业或者与其有直接、间接关系的企业参与接待工作。

抽样人员抽样前,应当出示国家质检总局开具的《产品质量国家监督抽查通知书》和有效身份证件(身份证和工作证),向企业介绍国家监督抽查的性质和抽样方法、检验依据、判定规则等,再进行抽样。

第十八条 抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中抽取,并保证样品具有代表性。抽取的样品应当是经过企业检验合格近期生产的产品。遇有下列情况之一的,不得抽样:

(一)被抽查企业无《产品质量国家监督抽查通知书》所列产品的;

(二)产品未经企业检验合格的;

(三)有充分证据证明拟抽查的产品为企业自产自用且非用于销售的;

(四)产品为按有效合同约定而加工、生产的;

(五)抽样时有充分证据证明该产品用于出口,并且出口合同对产品质量另有规定的;

(六)产品标有“试制”或者“处理”字样的;

(七)产品抽样基数不符合抽查方案要求的。

第十九条 被抽查企业遇有下列情况之一的,可以拒绝接受抽查:

(一)抽样人员少于2人的;

(二)抽样人员姓名与《产品质量国家监督抽查通知书》不符的;

(三)抽样人员应当携带的《产品质量国家监督抽查通知书》和有效身份证件(身份证和工作证)等材料不齐全的;

(四)被抽查企业和产品名称与《产品质量国家监督抽查通知书》不一致的;

(五)抽样人员事先通知该企业的。

第二十条 抽样人员封样时,应当有防拆封措施,以保证样品的真实性。

第二十一条 抽样工作结束后,抽样人员应当填写抽样单。抽样单中有关企业名称、商标、规格型号、生产日期、抽样日期、抽样基数、抽样数量、执行标准、检验依据、是否为合格待销产品、是否为出口产品、该批产品是否有合同、生产许可证和认证的情况等内容必须逐项填写清楚。企业需要特别陈述的情况,在备注栏中加以说明。

第二十二条 抽样单必须有抽样人员和被抽查企业有关人员签字,并加盖被抽查企业公章。对特殊情况,可由当地质量技术监督部门予以确认。

抽样单一式四份,分别留存检验机构和企业,寄送当地省级质量技术监督部门和报送国家质检总局。

第二十三条 对因转产、停产等原因导致无样品可抽的,企业必须出具书面证明材料;抽样人员应当查阅有关台账予以确认,并在证明材料上签字。

第二十四条 被抽查企业拒绝依法进行抽样的,抽样人员应当耐心做工作,并阐明拒检后果和处理措施;必要时可以由该省级质量技术监督部门通知当地质量技术监督部门予以协调。如企业仍不接受抽查,抽样人员应当及时向该省级质量技术监督部门和国家质检总局报告情况,并对该企业按照拒绝产品质量国家监督抽查(以下简称拒检)论处。

第二十五条 抽样工作完成后,抽样人员负责及时将《产品质量国家监督抽查通知书》第二联、抽样单及抽查方案报送被抽查企业所在地的省级质量技术监督部门。

需要企业协助寄、送样品的,企业应当在规定的时间内将样品寄、送指定的检验机构。无正当理由不寄、送样品的,按拒检论处。

第二十六条 抽样之后,在市场上抽取的样品,检验机构还应当以特快专递书面通知产品包装或者铭牌上标称的生产企业,并由该生产企业确认样品的真伪。企业接到书面通知15日内无任何书面回复的,视为确认该产品为该企业所生产。

第二十七条 抽样的样品应当在国家监督抽查结果发布后继续保留三个月。到期后,样品退还被抽查企业。因检验造成破坏或者损耗而无法退还的样品可以不退还,但应当向被抽查企业说明情况。企业要求样品不退还的,可以由双方协商解决。

检验机构应当妥善保存备用样品。

第四章 检验

第二十八条 承担国家监督抽查检验工作的产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力,符合法定要求,并且按照国家质检总局的授权开展产品质量检验工作。国家监督抽查的检验工作一般委托依法设置和依法授权的国家级或者省级产品质量检验机构承担;经国家实验室认可的产品质量检验机构优先选用。

国家监督抽查工作禁止分包。检验机构在承担国家监督抽查任务过程中,对抽查涉及的所有检验项目不得以任何形式进行分包。

第二十九条 检验机构应当严格制定有关样品的接收、入库、领用、检验、保存及处理的程序规定,并严格按程序执行。

第三十条 接收样品应当有专人负责检查、记录样品的外观、状态、封条有无破损及其他可能对检测结果或者综合判定产生影响的情况,并确认样品与抽样单的记录是否相符,对检测和备用样品分别加贴相应标识后入库。必要时,在不影响样品检验结果的情况下,可以将样品进行分装或者重新包装编号,以保证不会发生因其他原因导致不公正的情况。

第三十一条 样品的领用要严格执行相应的领用程序,有专人负责,检验过程中,样品的传递应当有详细的记录。

第三十二条 检验仪器设备应当符合有关规定要求,并在检定周期内保证正常运行。

第三十三条 检验机构在检验前应当组织所有参加检验的人员学习检验方法、检验条件等,并确保按规定的检验方法和检验条件进行检验工作。

第三十四条 现场检验要制定现场检验规程,并确保对同一产品的所有现场检验遵守相同的操作规程。

第三十五条 检验原始记录必须如实填写,保证真实、准确、清楚,不得随意涂改,并妥善保留备查。

第三十六条 检验过程中遇有样品失效或者其他情况致使检验无法进行时,必须如实记录即时情况,并有充分的证实材料。

第三十七条 检验结束后,在生产企业抽样的,应当及时将《产品质量国家监督抽查检验结果通知单》寄送该生产企业,抄送该生产企业所在地的省级质量技术监督部门。

在市场上抽样的,对已确认生产企业的,除按前款规定寄送《产品质量国家监督抽查检验结果通知单》之外,还应当及时寄送被抽查的经销企业;无法确认生产企业的,应当将《产品质量国家监督抽查检验结果通知单》寄送被抽查的经销企业,抄送其所在地的省级质量技术监督部门。

第三十八条 检验报告内容必须齐全,检验依据和检验项目必须清楚并与抽查方案相一致,检验数据必须准确,结论明确。

第三十九条 在生产企业抽样的检验报告应当打印一式三份。一份由承担国家监督抽查任务的检验机构留存,其余分别寄送该生产企业和该生产企业所在地的省级质量技术监督部门。

在市场上抽样的,对已确认生产企业的,检验报告应当打印一式四份。除按前款规定寄送检验报告外,还应当及时寄送被抽查的经销企业;无法确认生产企业的,检验报告打印一式三份,分别寄送该生产企业和该生产企业所在地的省级质量技术监督部门。

在市场上抽样的,对已确认生产企业的,检验报告打印一式四份。除按前款规定寄送检验报告外,还应当及时寄送被抽查的经销企业;无法确认生产企业的,检验报告打印一式三份,分别寄送经销和经销企业所在地的省级质量技术监督部门。

检验报告必须于上报国家监督抽查结果之前以特快专递寄出。

第五章 异议的处理与汇总

第四十条 被抽查企业或者经过确认了样品的生产企业对检验结果有异议的,应当在接到《产品质量国家监督抽查检验结果通知单》之日起15日内,向组织实施国家监督抽查的国家质检总局提出书面报告,并抄送检验机构。逾期未提出异议的,视为承认检验结果。

第四十一条 国家质检总局可以委托省级质量技术监督部门、检验机构处理企业提出的异议。

检验机构收到企业书面报告,需要复验时,经国家质检总局同意,应当按抽查方案采用备用样品检验,并应当在10日之内作出书面答复。复验结果抄报国家质检总局,抄送企业所在地的省级质量技术监督部门。

第四十二条 复验一般由原检验机构进行。所需检验费纳入国家监督抽查经费。

特殊情况下,由国家质检总局指定检验机构进行复验。复验结果与抽查结果不一致的,复验费用由原检验机构承担。

第四十三条 检验机构在抽查工作完成后,应当在规定时间内按照国家质检总局的要求,将国家监督抽查结果的报告及有关附件报送国家质检总局。

第六章 监督抽查结果的处理

第四十四条 国家质检总局负责汇总抽查结果,发布产品质量国家监督抽查通报,并向社会发布国家监督抽查公告;对危及人体健康、人身财产安全和环保的不合格产品,影响国计民生并且质量问题严重的不合格产品,以及拒检企业,予以公开曝光。

第四十五条 省级质量技术监督部门应当及时转发国家监督抽查通报,并根据情况,可以通报当地政府及有关部门,组织举办不合格厂长(经理)学习(培训)班。

对于某一地区被抽查的企业产品质量问题突出的,必要时可由国家质检总局直接向地方政府及地方党政主要领导通报质量问题。

第四十六条 对于抽查中反映出有倾向性的质量问题,或者产品质量问题严重、抽样合格率较低的产品,国家质检总局会同有关行业主管部门或者组织行业协会、检验机构召开产品质量分析会。

第四十七条 凡国家监督抽查不合格产品的生产、销售企业,除因停产、转产等原因不再继续生产的以外,必须进行整改。省级质量技术监督部门负责督促和检查企业整改工作。

第四十八条 不合格产品生产企业必须按照下列要求进行整改:

(一)质量问题严重的,必须立即停止该种不合格产品的生产和销售;

(二)企业法定代表人向全体职工通报国家监督抽查情况,制订整改方案,落实整改工作责任制;

(三)查明不合格产品产生的原因,查清质量责任,对有关责任者进行处理;

(四)对在制产品、库存产品进行全面清理,不合格产品不准继续出厂,对危及人体健康、人身财产安全的不合格产品,要按照《产品质量法》等有关规定监督销毁或者作必要的技术处理;

(五)根据不合格产品产生的原因和质量技术监督部门、有关部门整改要求,在管理、技术、工艺设备等方面采取切实有效的措施,建立和完善企业的质量保证体系;

(六)积极参加质量技术监督部门组织的不合格企业厂长(经理)学习(培训)班和产品质量分析会;

(七)按期提交整改报告和复查申请;

(八)接受质量技术监督部门组织的整改复查和产品质量的复查检验。

第四十九 条不合格产品销售企业必须按照下列要求进行整改:

(一)立即对在销产品的库存产品进行清理,对直接危及人身健康安全或者存在致命缺陷或者失去使用价值的产品,必须立即撤下柜台,严禁继续销售,对仍有使用价值的产品,退回生产企业进行必要的技术处理,或者标明处理品后方可继续销售;

(二)针对质量问题,查清质量责任;

(三)加强对供货方的审查把关和验货人员的业务培训,建立质量责任制。

第五十条 企业整改工作完成后,应当向当地省级质量技术监督部门提出复查申请,由省级质量技术监督部门委托符合《产品质量法》规定的有关产品质量检验机构,按原方案进行抽样复查。复查申请自国家质检总局发布国家监督抽查通报之日起,一般不得超过六个月。

第五十一条 国家监督抽查不合格产品生产企业的复查检验费用,由不合格产品生产企业支付。

第五十二条 拒检企业的产品,无正当理由不寄、送样品的企业,产品按不合格论处。拒检企业的复查工作由企业所在地的省级质量技术监督部门委托承担国家监督抽查检验工作的质检机构进行。

第五十三条 应当进行复查而到期仍不申请复查的企业,由该省级质量技术监督部门组织进行强制复查。

第五十四条 对国家监督抽查中涉及安全卫生等强制性标准规定的项目不合格的产品,责令企业停止生产、销售,并按照《产品质量法》、《标准化法》等有关法律、法规的规定予以处罚。对直接危及人体健康、人身财产安全的产品和存在致命缺陷的产品,由国家质检总局通知被抽查的生产企业限期收回已经出厂、销售的该产品,并责令经销企业将该产品全部撤下柜台。

第五十五条 对国家监督抽查中涉及一般项目不合格的产品,责令企业限期改正。

第五十六条 取得生产许可证、安全认证的不合格产品生产企业,责令立即限期整改;整改到期复查仍不合格的,由发证机构依法撤销其生产许可证、安全认证证书。

第五十七条 企业的主导产品在国家监督抽查中连续两次不合格的,由省级以上质量技术监督部门向工商行政管理部门提出吊销企业法人营业执照的建议,并向社会公布。

第五十八条 对于国家监督抽查不合格、复查后仍达不到规定要求的生产企业,由省级质量技术监督部门会同当地有关部门,责令企业停产整顿。

第七章 工作纪律

第五十九条 参与国家监督抽查的工作人员,必须严格遵守国家法律、法规的规定,严格执法、秉公执法、不徇私情,对被抽查的产品和企业名单必须严守秘密。

第六十条 检验机构应当严格按照国家监督抽查工作有关规定承担抽样及检验工作,应当保证检验工作科学、公正、准确。

第六十一条 检验机构应当如实上报验检结果和检验结论,不得瞒报,并对检验工作负责。

检验机构在承担国家监督抽查任务期间不得接受被抽查企业同类产品的委托检验。

第六十二条 检验机构不得利用国家监督抽查结果参与有偿活动。

第六十三条 检验机构未经国家质检总局同意,不得擅自将抽查结果及有关材料对外泄露;不得擅自向企业颁发国家监督抽查合格证书。

第六十四条 检验机构和参与国家监督抽查的工作人员违反本办法规定,由国家质检总局责令改正,限期整改;情节严重的,依法撤销有关证书和证件,取消从事产品质量监督检验工作的资格;对有关责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附则

第六十五条 省级质量技术监督部门组织的监督抽查可以参照本办法执行。

第六十六条 本办法由国家质检总局负责解释。

第六十七条 本办法自2002年3月1日起施行。1986年原国家经济委员会发布的《国家监督抽查产品质量的若干规定》和1991年原国家技术监督局发布的《产品质量国家监督抽查补充规定》同时废止。

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论宪政的德性

谢维雁


[英 文 名]On the Morality of Constitutionalism

[摘 要]宪政必须建立在一定的道德之上,对人的不完善性假定是宪政的伦理预设。同时,宪政本身必须具备一定的内在道德,具体包括十项准则,即存在宪法,确立人民主权原则,实行代议制民主,确立法治原则,宪法具有最高权威,政府有限,以保障人权为目标,权力制约,建立违宪审查制,确立正当法律程序原则。这十项准则是判断宪政自身合法性的依据,而具有合法性的宪政又成为宪政社会道德规范、政治制度及公民行为的合法性的供给者。

[关 键 词]宪政 内在道德 合法性

[作者简介]谢维雁(1968-),男,重庆忠县人,四川省司法厅干部,法学硕士。

[联系电话](028)6750742(办)、6694844(宅)、95858-245661(传呼)

[通讯地址]成都市上翔街24号,邮编:610015。



前言:宪政不可无德



宪政,不仅是一个政治学、宪法学上的概念,而且也应当是一个道德上的概念。宪政必须建立在一定的道德之上。有学者精辟地指出:“实行宪政要有‘宪德’”,所谓“宪德”,即“实行宪政(或宪法)所应有的政治道德、民主法治观念和人权意识”,其核心是“在法律面前的平等观念、民主精神和刚正品质”〔1〕(381页)。在别处,该学者将“宪德”简述为,“实施宪法和法律所应具的政治道德”〔2〕(序一)。依笔者理解,这里的“宪德”应是宪政或宪法实施主体所应具有的道德品格。本文所谓“宪政的德性”,不排斥上述“宪德”的涵义,但它还包含更为重要的内容,它主要指称宪政本身所具有的道德品格。宪政自身的道德品格与其实施主体的道德品格是两个截然有别的概念。宪政自身的道德品格之所以更为重要,是因为,一方面它意指宪政的内在规定性,宪政之为宪政的特质隐寓其中,它在一定程度上构成了评判宪政自身的基本尺度;另一方面,它还意味着宪政的普适性价值,近现代各国宪政的确立是对这种普适性价值的全面认同。虽然各宪政国家对宪政实施主体的道德品格,也有一些大致相同或相近的要求,宪政实施主体道德品格状况也会影响、甚至在很大程度上影响宪政实施的效果,但它只是一种外在因素。实施宪政,不仅需要一定的道德基础,需要适宜的道德环境,而且关键在于宪政本身必须具备一定的内在道德。



1.人的不完善性:宪政的伦理预设



对宪政的认识可从两个层次进行,一是价值层次,一是事实层次。传统宪政理论对价值与事实多不作区分,一般都以弘扬价值为核心,缺少对宪政的客观、系统的实证分析。因此,对宪政事实层次即实然性的研究应成为当今宪法学的重要课题。但这并不意味着宪政学说可以成为一门“科学”。其中,最重要的原因是宪政所依赖的基础相当脆弱,并不能获得“科学”的验证。这个基础就是作为宪政根据的人性假定,即“宪政主义认为人性是不完善的,有自私和滥用权力的倾向”〔3〕。

人性本是一个纯粹的伦理学范畴,但对人性的预设构成了所有时代、所有国家根本政治制度的出发点。任何制度都是针对人设定的,都是建立在一定的人性假定基础上的。对人性的不同假定可能导致不同的政治路径。对性善论的坚持,理论上可导致柏拉图“哲学王”的统治,孟子的仁政,人治即是以性善论为根据的;而实践中则往往导致专制与暴政。宪政不相信人是完美的,也不相信人是善的。休谟认为,“政治作家们已经确定了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人视为无赖--在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的”〔4〕(27-28页,着重号为原文所加)。休谟的“无赖”假定(“无赖”是人性不完善的表现形式),不是究诘人性的真相,而是从规范的意义上为宪政给定一个出发点。它体现了人类的睿智与策略:先设定一种最坏的情形即每个人都是无赖,然后在这个前提下求其防堵,求其疏导,求其化弥。宪政主义者是要警告人们不要盲目相信政治家,而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利,以降低政治风险〔3〕。经验证明,从最坏处着眼设计的防范与对策措施往往是最有效的。《联邦党人文集》的作者也认为“如果人都是天使,就不需要政府了”。“用种种方法来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?”〔5〕(264页)这导出了人性预设与宪政的逻辑联系:“宪政就是被设计用来弥补人的缺陷的”〔6〕(106页),每一种政治制度都是针对某些恶而设计的。宪政的存在这一事实即表明了人性的不完善。

对人的不完善性假定,使宪政理论建立在道德观念之上。但这并不意味着宪政对人的不完善性的价值认同。宪政对人的不完善性预设,实际上是从强烈的道德感出发的,是对人性中与生俱来的缺陷的正视和反省,体现了宪政的现实主义精神。在价值上,宪政对人性中的不完善或缺陷给予了彻底的否定,它根本不承认“人性不完善,要求人负起道德责任和法律责任没有根据”或“人的恶行是顺其自然的结果”之类的逻辑。



2.若干准则:宪政的道德底线



能够真正称得上宪政的东西,应含有一个最基本的统一的尺度,应具备一些共同的最低限度的道德标准,舍此便无宪政。这些共同标准构成了宪政的内在品德。它既是宪政之为宪政的内在要求,也是判断宪政自身的依据。这些准则可概括为以下十项:

(1)存在宪法。

“没有宪法的存在是谈不上宪政的”〔7〕(90页),“宪政以宪法为起点”,“宪法是宪政的前提”〔8〕(180页)。同时,宪法是宪政的规范表现形式,宪政是宪法规范在实践中的实现。作为宪政前提和表现形式的宪法,第一,必须真实。这要求宪法必须与事实上实行的宪政存在同质性,宪法规定的内容就是实际运行的宪政的内容,因为“宪法只能表现、保障和在某种限度内指导宪政而不能无中生有地创造宪政”〔9〕(158页)。第二,必须有实效。“法律实效意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为,规范实际上被适用和服从”,它是“人们实际行为的一种特性”〔10〕(42页)。宪法必须具有实效而不仅仅是抽象的效力,是宪法作为法律的本质要求,也是从有宪法到有宪政的关键环节。宪法须有实效,可进一步推导出宪法的内容要具有科学性、正当性和可操作性,既要为全社会所普遍遵从,又要在实践中得到实际执行。第三,必须具有较强的稳定性和连续性。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和根本任务,其变化关系着国家与社会的稳定,因此宪法不应轻易改变,有人认为,“宪法不变是宪法是重要的原则”〔7〕(298页)。宪法的稳定性和连续性,可进一步导出宪法文字应简约从而具有更大的包容性,同时,还要充分地建立、完善和运用宪法的弹性机制〔11〕。但宪政并不要求宪法一定是成文的,根据国外政治科学家们在“更为宽广的意义上”的界定,“宪法是一套规则和习惯,不论是成文的还是不成文的、法定的或超法的,政府要据此处理事务”〔12〕(51页)。根据历史经验,有宪法未必有宪政,这说明实行宪政除了需要宪法之外,还须满足其他的一些条件。

(2)确立人民主权原则。

一、执行救助的由来

严格意义上讲,执行救助并不是一个规范的法律术语,也不属于司法救助的范畴。司法救助是指人民法院对经济确有困难的当事人减、免、缓缴诉讼费,其目的是让经济确有困难的当事人打得起官司,而不是向他们发放救助款,对此,最高人民法院早有司法解释进行规范。而执行救助是指被执行人确无财产可供执行而申请执行人生活困难,人民法院或政府有关部门给予其适当的经济帮助,使特困申请执行人渡过难关,切实感受到社会主义制度的优越性,感受到党和政府的温暖,体现的是一种司法的人文关怀。执行救助并不是最高法院或者中央政法委的发明创造,而是在司法实践中自发产生的。2006年3月,由中央政法委和最高人民法院牵头,在全国范围内开展清理执行积案活动,在党委的统一领导下,通过各级法院干警的共同努力,执结了一大批执行积案。但由于部分案件被执行人确无可供执行的财产,而申请执行人又确实生活困难,要求法院继续执行,使这些符合中止执行或终结执行条件的案件不能依法中止或终结,影响了案件执结率。部分基层法院为了提高结案率,协调当地党委政府为特困申请人办理低保、给予适当的经济帮助,使他们的基本生活有了保障,心理上得到了安慰,同意法院终结本次执行程序,从而提高了结案率。河南省新野县人民法院率先与县民政局联合出台文件,设立救助基金,对执行救助的对象、条件、程序和资金来源等作出了规定,取得了较好的社会效果,受到了南阳市委政法委和南阳中院的肯定,该经验随之在全省予以推广。随着清理执行积案活动的不断深入,中央政法委和最高人民法院总结各地清理执行积案的经验和做法,于2009年7月13日联合下发了《关于继续开展全国集中清理执行积案活动的工作方案》,该方案指出,“对于刑事附带民事案件权利人、道路交通肇事受害人、人身伤害被害人等特困群体为申请人的案件,协调政府财政、民政等部门,通过建立国家救助体系,设立专项资金加以救助”。这是中央政委和最高人民法院首次提到执行救助,并明确了执行救助案件的范围、对象和资金来源,也是对地方法院司法实践中出现的新生事物的肯定。随之,全国各级法院采取不同形式,多渠道筹措资金,对特困申请人予以救助,化解了一大批执行积案和上访老案,对维护社会稳定、树立人民法院的司法形象起到了积极的作用。

二、执行救助的现状和存在的问题

由于多种因素的影响,2008年以来,全国涉诉信访形势日益严峻,其中涉执信访又占了较高的比例,要求执行救助的案件申请执行人大量增加,执行救助工作发生了新的变化,也出现了很多亟待解决的问题。第一,执行救助的对象和范围无限扩大,执行救助工作偏离了正常轨道。有的案件申请执行人生活并不困难,也不属于中央政法委和最高法院规定的三类案件范围,因案件暂不具备执行条件,债权暂时得不到实现而上访、闹访,要求法院垫付执行款;有的特困申请人不满足于办理低保和给予适当救助,要求法院全额给付执行款,甚至还要求利息、误工费和上访带来的损失。为化解信访案件,很多基层法院采取息事宁人的办法,做无原则的让步,满足上访人的不合理要求,不适当地扩大执行救助的范围,造成当事人之间互相攀比,非但没有化解和减少涉执信访案件,反而形成恶性循环。2008年,一刑事附带民事案件申请人张某某因得不到赔偿款而进京上访,社旗县法院查明被执行人确无执行能力,而张某某生活又特别困难,协调乡政府为其办理了两个低保指标,又给予其1000元救助,张某某仍不满足,要求法院为其垫付全部执行款,为化解信访案件,社旗法院用办公办案经费全额垫付了1.6万元执行款,张某某表示满意,并写出结案证明和书面保证,表示永不为此事上访。但在得到执行款的第三天又赴京上访,要求法院赔偿其利息、误工费等共计30万元。后因非访被依法劳教,现在张某某已成为上访专业户。2010年,南阳市卧龙区法院一交通事故案件申请人王某某因被执行人无执行能力其债权不能实现而上访,省委领导批示要求限期结案,卧龙法院查找不到被执行人的财产和下落,为化解该案,从办公办案经费中拿出30余万元全额垫付了执行款,王某某感激涕零,表示此案执结永不上访,但此后又多次上访要求法院支付其利息和上访损失等,经多方做工作仍不息诉罢访。类似的案件在基层法院大量存在,造成了很坏的社会影响。执行救助的目的是为了解决特困申请人的特殊困难,彰显司法的人文关怀,但在发展中却走向了歧途,几乎沦落为上访人要挟法院的工具,违背了执行救助制度的初衷。第二,执行救助的资金难以保障。基层法院用于执行救助的资金来源不一,有的设立了救助基金,由县财政纳入年度预算,有的从县信访部门信访经费中争取一部分,从政法委维稳资金中争取一部分,但由于县一级财政普遍比较困难,加之有的县领导对此项工作不了解、不重视,不愿意也无能力拿出这部分资金,大部分基层法院的主要救助资金都是挤占挪用本院的办公办案经费。自2008年至今,社旗法院已发放执行救助资金70余万元,全部为本院办公办案经费,有一个基层法院仅2009年一年就发放救助资金300余万元,也是挤占办公办案经费,使得经费本来就十分紧张的基层法院更加捉襟见肘,严重影响了正常的办公办案需求,许多基层法院院长苦不堪言。

三、执行救助的出路和法律规范

执行救助制度从以人为本的角度出发,给予特定案件的特困申请人以适当的人文关怀,是司法为民措施的具体体现,符合社会主义法治理念的本质要求,应当继续坚持和推广,但对其中存在的问题也应当引起重视,并逐步予以纠正和规范。首先,要进一步加大执行力度,努力提高案件执结率。结案是硬道理,各级法院执行干警要用足用活现有的调查手段和执行措施,在破解执行难上下功夫,尽最大努力实现申请人的合法权利,从根本上缩小执行救助案件的范围。其次,要严格界定执行救助案件的类型,从严把握救助标准。根据各地法院的实践经验和中央政法委、最高人民法院的要求,执行救助案件原则上应是以下三类案件,即刑事附带民事案件、交通肇事损害赔偿案件、其他人身损害赔偿案件,因为这三类案件一般是由突发事件造成的,被执行人要么在服刑或已执行死刑,要么因案返贫或远走他乡,缺乏执行能力,而申请执行人往往因受害而致死致残,家庭生活一般都比较困难,对这三类案件的特困申请人给予救助,符合客观实际。对于其他类型的案件,即使执行不能也不宜轻易给予救助,因为当事人从事民事活动或者商事活动必然要存在一定风险,这种风险是市场经济所不可避免的,当风险变为现实而给当事人带来损失的时候,司法救济只是一种手段,通过这种手段有可能挽回损失,也有可能因被执行人无财产可供执行而不能挽回损失,执行不能的情况在世界各国都是存在的,不能把这种因市场风险带来的损失转嫁给国家和政府。对于因此而上访的,要正确教育引导,对缠访、闹访的要进行批评教育,对情节严重的要依法予以惩戒。最后,要建立国家救助体系,使执行救助制度走向规范化。执行救助工作从司法实践中产生,已经经过六年,取得了显著的成效,积累了一定的经验,已经具备了规范化的条件,最高法院应当深入进行调研,在全面总结各地经验的基层上,制定全国统一的执行救助制度,报请中央和全国人大常委会,建立国家层面的救助体系,由各级政府设立救助基金,纳入各级财政预算,保障救助资金来源,规范执行救助的范围、对象、条件和程序,使这项工作步入正常化、规范化、健康化发展

北安市人民法院 安丽佳