国土资源部


中共国土资源部党组关于2009年党风廉政建设和反腐败工作的实施意见


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)，计划单列市国土资源行政主管部门，国家海洋局，国家测绘局，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，中国地质调查局及部其他直属单位，部机关各司局：
2009年国土资源系统党风廉政建设和反腐败工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，按照中央纪委第三次全会和国务院廉政会议的部署，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，以改革创新精神抓好《工作规划》落实，严格执行党风廉政建设责任制，加强对重大决策部署落实情况的监督检查，着力解决党员干部在党性党风党纪方面存在的突出问题，以党风廉政建设的新成效，为国土资源事业发展提供有力保证。


一、积极履行监督检查职责，促进科学发展重大决策部署贯彻落实


各级国土资源管理部门要认真履行职责，保障和促进科学发展重大决策部署的贯彻落实。各级纪检监察部门要加强监督检查，建立落实科学发展观的纪律保障机制。


认真开展落实中央扩大内需促进经济增长政策措施的监督检查。积极主动服务与严格规范管理相结合，建立“快速通道”，加快新增中央投资项目建设用地审查，落实土地审批、供应和矿产资源保障，确保民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建等重点建设项目的用地供应。加强对建设用地全程监管，严防高耗能、高污染、产能过剩和低水平重复建设的项目用地，保证土地供应符合中央规定的投向。对项目用地申报和审批过程中弄虚作假、欺上瞒下，把关不严、随意变通的，对贯彻落实中央政策措施不力、失职渎职造成严重后果的，要依据有关规定严肃处理并严格追究责任。


加强对耕地保护和节约用地政策规定执行情况的监督检查。执行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，落实耕地保护目标责任制，坚决纠正破坏、浪费、闲置土地资源以及落实耕地保护政策中弄虚作假的问题。加强农村集体建设用地流转管理，严肃处理违反土地流转政策的行为。强化执法监察和土地督察，及时发现并有效制止各类土地违规违法行为，严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》。


二、加强党员干部党性修养，树立和弘扬优良作风


加强党员干部作风建设是贯彻落实科学发展观的重要保证。按照胡锦涛总书记关于作风建设的总体要求，加强党性修养和作风建设，切实解决当前一些领导干部作风上存在的突出问题，努力在改进作风方面取得新成效。


部机关和直属单位在全系统要起表率作用。一要顾全大局、令行禁止。增强大局意识、责任意识和忧患意识，遵守政治纪律、保证政令畅通，自觉维护中央大政方针和国土资源政策的严肃性。二要心系群众、服务人民。体察社情民意，倾听群众意见，在履行职责中着力保障和改善民生，切实解决好涉及群众利益的问题。三要真抓实干、务求实效。沉下身子深入基层调研，提出解决重要问题的实招、破解难题，使国土资源管理措施得到有效落实。四要勤俭节约、艰苦奋斗。勤俭办一切事业，有效落实公务购车用车、会议费、接待费和出国（境）经费支出零增长的要求，抵制铺张浪费之风。五要解放思想、改革创新。加快实施国土资源改革和制度创新，加强重大专题研究，把解决土地和矿产资源管理工作的难点、热点问题与转变职能、改进作风、增强执行力紧密结合，完善保障和促进科学发展新机制。


加强对党员干部作风状况的监督检查，及时发现、有效解决党性不强、作风不正、执纪不严等方面的问题。积极推行党政领导干部问责制，严肃追究行政不作为、乱作为和严重损害国家利益的行为。认真落实党风廉政建设责任制，抓好责任分解、责任考核、责任追究，促使各级领导干部对党风廉政建设切实负起领导责任。


三、加强党风廉政教育，认真抓好领导干部廉洁自律工作


开展党的宗旨教育、社会主义核心价值体系教育和党性党风党纪教育，引导党员干部坚定理想信念，做到讲党性、重品行、做表率。深入开展示范教育、警示教育和岗位廉政教育，大力开展形式多样的廉政文化活动，进一步提高党员干部拒腐防变的意识和能力。要把反腐倡廉教育列入干部教育培训计划，同培养、选拔、管理、使用干部结合起来。


认真贯彻落实领导干部廉洁自律各项规定，严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益。根据中央纪委三次全会部署，重点抓好以下工作：（1）严禁领导干部违反规定收送现金、有价证券、支付凭证和收受干股等行为。（2）落实领导干部配偶和子女从业、投资入股、到国（境）外定居等规定和有关事项报告登记制度，严禁发生与公共利益冲突的行为。（3）治理违规组织集资合作建房、超标准建房、在风景名胜或公园区建房等问题；纠正领导干部违反规定发放住房补贴、多占住房、以明显低于市场价格购置住房或以劣换优、以借为名占用住房等问题。（4）严禁领导干部利用和操纵招商引资项目、资产重组项目，为本人或特定关系人谋取私利。（5）严禁领导干部相互请托，违反规定为对方的特定关系人在就业、投资入股、经商办企业等方面提供便利，谋取不正当利益。


深入开展制止公款出国（境）旅游专项工作，从严控制出国（境）经费、团组数量和规模，从严控制在国（境）外停留时间。继续开展治理“小金库”和规范津贴补贴发放工作。严格控制新建楼堂馆所，纠正超预算超标准装修办公用房，超标准超编制配备使用小汽车的问题。


四、切实加强对领导干部监督，确保权力正确行使


强化监督是有效预防腐败的关键，要推进监督工作创新，把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节。切实加强对领导干部特别是领导班子主要负责人的监督，重点监督遵守政治纪律、贯彻科学发展观、执行民主集中制、落实党风廉政建设责任制和廉洁自律等情况。


认真落实党内监督条例，加强对民主生活会、述职述廉、诫勉谈话和函询等制度执行情况的检查。严格执行党员领导干部报告个人有关事项的规定。继续做好对主要领导干部任期的经济责任审计。继续做好巡视工作，规范程序，提高质量，扩大范围，深入开展对机关司局、直属单位和各派驻地方的国家土地督察局的巡视。把巡视监督与日常监督、干部任用相结合，注重巡视成果的运用。


落实对重点部位和环节有效监督的措施。强化对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用的监督。严格规范土地、探矿权和采矿权审批程序，执行国土资源法定行政许可、资金项目安排、规划计划等事项会审制度；推进门户网站建设，扩展政务大厅统一受理、限时办结、结果公开的审批事项范围，实行网上申报审批的效能监督；扩大民主推荐和公示范围，监督干部选拔任用全过程；继续开展清理规范事业单位投资办企业工作；规范专项资金收支管理，发挥财务管理信息系统的监督作用，开展预算单位经常性财务审计。


五、加强征地监管，切实维护被征地农民的合法权益


严格落实征地补偿安置各项政策，严把征地补偿安置审查关，对征地补偿偏低、没有按规定落实社会保障措施的，一律不予报批用地。依法合理确定补偿标准，指导各地切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价的公布实施工作，防止随意改变或降低补偿标准，使补偿及时足额到位。认真做好征地报批前告知、确认和听证工作，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权。积极探索多元化安置途径，推进解决被征地农民就业、住房和社保等问题。建立健全维护被征地农民利益的长效机制。


认真治理征地中损害农民利益的问题。坚决纠正征地补偿标准不合理、补偿不到位、基本保障不落实等损害被征地农民利益的问题；严肃查处违规违法占用农村集体土地、非法占用基本农田，甚至强行侵占农民土地等违纪违法行为。


六、加大查办案件工作力度，发挥办案治本功能


以查办发生在国土资源管理部门和领导干部中的滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，严肃查处官商勾结、权钱交易的案件，利用行政审批权、执法权索贿受贿、徇私舞弊的案件。查处非法批地、低价出让土地或擅自变更规划获取非法利益的案件；查处违法审批探矿权和采矿权，违法入股矿产资源开发的案件；查处土地出让和资源开发领域的商业贿赂案件；查处领导干部违规违法收受财物、经商办企业、干预市场交易活动、公款出国（境）旅游等行为。


认真排查群众举报的案件线索，并做好核实工作。要注意把案件处理与教育挽救有机结合，既要严肃执行纪律，又要宽严相济，严格区分一般错误和违纪行为界限，保护干部的合法权益。要用典型案例教育警示干部自觉抵御诱惑；对案件暴露的漏洞健全制度规范；善于从案件中发现苗头性、倾向性问题，改进监督工作，切实发挥查办案件的治本功能。


七、深化改革创新，促进重点领域和关键环节的治本抓源头工作


完善惩治和预防腐败体系建设，切实抓好《工作规划》落实。以解放思想为先导、深化改革为动力、创新制度为保证，把规范权力运行、健全市场机制、强化监管惩处结合起来，深化治本抓源头工作。以修改《土地管理法》、《矿产资源法》为重点，完善增强参与宏观调控能力、落实耕地保护责任制、提高保障发展能力、规范国土资源开发利用秩序、保护群众合法权益的制度体系，建立市场配置资源新机制，着力土地和矿业权市场建设，认真治理土地管理和矿产资源开发领域的突出问题。


严格执行国有土地使用权招拍挂出让制度，逐步缩小划拨用地和协议出让范围，推进经营性基础设施用地有偿使用。建立城乡统一的建设用地市场，制定农村集体建设用地出让、转让管理制度。规范集体建设用地交易行为，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在当地统一有形的土地市场上以公开、规范的方式出让转让。严格执行探矿权、采矿权出让规定，开展矿业权市场建设有关制度执行情况的检查，全面实行探矿权采矿权统一配号制度，规范矿业权转让行为。全面落实《土地市场和矿业权市场诚信体系建设实施方案》，建立健全国土资源市场诚信体系及运行机制。


中国共产党国土资源部党组
二○○九年二月二十日




摘要

　　“众所周知的事实，无需证明”。这是一句源于西方诉讼学的古老法谚，经过漫长的历史演变成了当今的司法认知规则。何为司法认知，认知什么，怎么认知？一直以来都是国内外诉讼专家探究和争论的焦点。司法认知作为一项诉讼规则，在国外颇受重视，但在我国却难觅其踪，鲜有规定。在审判实务中，关于司法认知的操作也相当困难，不仅没有足够的法律依据，而且混论不堪，给案件审理和当事人带来的不必要的负担。

　　本文从司法认知的基本概念入手，具体分析了司法认知的含义、特征、性质、对象、程序规则及效力等，并结合国内外立法实例，找出其中存在的问题并提出解决的建议。希望能对司法认知的概念有一个清晰的解释，并对司法审判实务有所帮助。

关键词

民事诉讼　司法认知　认知对象　免证事实

　　一、民事司法认知概述

　　1、1民事司法认知的概念和特点

　　司法认知，是由英文“judicial lognition”翻译而来的，其英文涵义是指“一切事实必须予以证明的总原则了例外。换言之，某些事实不需要证明，法官援用本规则时将宣告：本院在审判上知道此事。”【1】由于案件本身的复杂性和现代诉讼证据裁判主义原则的过于绝对化，所以法官在审理案件时不可能从零开始解释。司法认知作为一种协调机制应运而生。

　　美国学者认为：“争执之所在，或为法律，或为事实，或兼此二者。然必须为实在之争执，而并非想象或假定。法院对于假设案件，无责亦无权决定之。”【2】《日本民事诉讼法》第257条规定：“当事人在法院已自认的事实及显著事实，无需证明。”《德国民事诉讼法》第291条规定：“对法院显著之事实，不需证明。”由此可见，司法认知在国外都已有了明确的立法，概念也很明确。司法认知作为民事诉讼中的一项重要制度，在我国也逐渐受到关注。对于司法认知度概念，我国学者有不同的观点。毕玉谦教授认为：“民事司法认知是指在民事诉讼中，当法院依职权对有关当事人的事实主张采用司法认知时，即可免除当事人的举证责任。”【3】李学灯认为“法院对于应适用之法律或某种待定事实，无待当事人主张，亦予斟酌，无待当事人举证，即予认知。”【4】卞建林教授认为：“司法认知是指，对于应当适用的法律或某一待认定的事实，法官依申请或依职权初步确认其为真实的一种诉讼证明方式。”【5】关于司法认知的定义，还有许多说法，在此不一一列举了。从以上观点我们不难看出，司法认知的目的就是确认某一特定待证事项的真实性，并以此作为证据。争议的内容就是认知的对象的界定。我们知道，既然是作为一种认定证据的规则，那么这个对象必须是能够“不正自明”或者是显而易见的，是没有任何异议的，并且是业已存在的。正因为其具有客观性，无可辩驳性，才有可能成为司法认知。因此笔者认为，民事诉讼司法认知，是指在民事诉讼的审判过程中，法官对于案件审理应适用的某些特定事项，按照一定的程序，依职权或依申请确认其真实性，并将其作为审判案件的证据，从而免除一方当事人的举证责任的一种诉讼规则。

　　由以上分析我们可以总结出民事诉讼司法认知有以下特点：

　　第一，主体唯一性。从表面来看，司法认识的主体是法院，但笔者认为法官才是司法认知的真正主体，决策者。在自由心证和职权主义双重模式下法官的内心确信贯穿着案件审理的始末，认定案件事实是法官的职责，算然说“认定事实应根据证据”，但以现阶段的学理与实务看，法官才是真正的唯一的主体。

　　第二，对象的特定性。司法认知的对象具有客观性、公知性、确定性和关联性。不管当事人认识与否，它以已经是一种客观存在，一种无可辩驳的事实，因此才符合司法认知的要求，正因为其有严格性，所以范围是特定的主要包括事实和法律。关于司法认知的对象我们将在后文具体分析。

　　第三，程序的法定性。程序时公正的保障，也是查明案件真相的基础。司法认知只有经过合法的程序才能保障诉讼的有序和稳定、可预见性。这也是法的价值的体现。不论是从国家还是个人的角度，程序正义都表现在司法的正当化和对司法权的监督、约束。从而产生社会公信力，进而维护法制的和谐。最重要的是有助于查明案件事实，维护司法的威严。

　　第四，可反驳性。一般来说，司法认知的效力是绝对的，它的本意是确认客观实际，是无可争议，无可辩驳的。但是我们不能不考虑到，人的认识能力是有限的，即使是法官也不可能穷尽一切事实。审判实际上是一种判断，既然是判断就有可能出错。因此我们从维护当事人利益的角度出发，司法认知应当允许当事人有条件的反驳。此条件为时间上和内容上是限制：只有在判决结果出来之前当事人才有权反驳，并且有充分的理由和相关资料。这其实是一种司法救济，时常被人们忽略。所以司法认知应当允许抗辩，这才符合现代社会的诉讼精神。

　　1.2民事司法认知的重要性及可行性

　　英国证据法学者thayer曾说：“在缩短和简化程序方面，司法认知有巨大的作用，在有能力的法官手里，是一个有用的工具”这句话精辟的揭示了司法认知的重要作用。在经济时代，效益是根本，诉讼效益更是当今各国所追求的。迟来的正义非正义，证据制度的构建完善与否一直影响着诉讼制度，司法认知的出现符合了这一趋势。司法认知对于提高诉讼效率，节约诉讼成本有着不可忽视的作用。通过司法认知法院避免了不必要的重复审查，当事人避免了重复举证，从而缩短了诉讼时间，达到了公正和效益的双重目的。正如贝斯勒教授所说：“经济效益问题是我们在对法律进行评价时所要考虑的一项重要因素，没有正当的理由，人们为能使程序在运作过程中的经济耗费增大，同时，在其他条件相同的情况下，任何一位关心公共福利的人都有理由选择其经济耗费较低的程序。【6】

　　正因为司法认知有如此重要性，所以被世界各国所青睐。对于我国来说，司法认知是舶来品，是法律的移植，其在我国具有可行性，表现在：

　　第一，司法认知符合我国的诉讼模式。现阶段我国基本上形成了由当事人主导的，由法官予以协助的协助当事人处分型诉讼模式。而民事司法认知的过程正是当事人和法官共同主导的过程，它既尊重当事人的辩论权和处分权，又确保法官在审判中的引导地位。所以对于认清事实真相，提高诉讼效率有显著作用。因此必然为法院和当事人所认可和接受。

　　第二，经济的发展和群众观念的进步，是我国建立司法认知的良好背景。我国是法制国家，随着人们法律意识的不断提高思想的不断进步，迫切要求效益与公正的审判。而日新月异的生活也使得案件的审理对象更复杂和广泛，需要认知的内容不断增加。因此建立完善的司法认知体系是形势的需要。它增加了法院解决纠纷的能力，达到了法与社会的平衡。

　　由此看来，司法认知是社会文明进步的产物，是诉讼经济价值的体现，是司法公正与效益的结合。在如此良好的趋势下，我国必然对此逐步建立和完善。

　　二、民事司法认知与相关概念的区分

　　就司法认知在证据法中的性质而言，角度不同，得出的结论也不同。从诉讼行为主体看，它是法官的一种认证行为，是法官在审判案件时的一种职权行为；而证据法规则的角度来看，它又是认证规则之一，是裁定证据的一种手段和方法，因此它是一种特殊的规则，有必要与其他问题区别开来。

　　2.1　 司法认知与证明责任

　　证明责任始于古罗马上的“为主张之人有证明义务，为否定之人无之。”即现在普遍说的“谁主张，谁举证。”在德语中，证明责任分为行为上的证明责任和结果上的证明责任，是一种负担，一种义务。在英语中，证明责任常被分为提供证据的责任和说服证据的责任两种。高桥宏志说：“法律预先规定的当某一事实真伪不明时，一方当事人所承受的不利负担，就是证明责任。”【7】而我国学者也基本赞同两分法，认为证明责任应该是指，当事人对自己的主张有提供证据的责任，当其所主张的事实真伪不明时，当事人负担因此产生的不利后果。

　　由以上的分析和前文对司法认知的理解可看出，司法认知与证明责任是两个完全不同的概念。一个是诉讼规则，一个是法律责任，性质根本不同，它基本上属于一个问题的两个方面，其关系是此消彼长。具体来说，二者的主体不同。认知的主体是法官，证明责任的主体是当事人，是不能混淆或替代的；其次对象不同。司法认知的对象相对广泛，既包括法律，又包括事实，而当事人一般只能对事实问题进行举证。所以不能简单的把司法认知划入证明责任的范畴。