广东省广州市政府


广州市行政执法监督检查暂行办法
广州市政府


第一章 总 则
第一条 为有效地保障和监督行政机关依法行政，保证法律、法规、规章的正确实施，根据宪法和有关法律的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市各级人民政府及其工作部门（含政府派出机构和授权行使行政管理职能的机构或组织，以下统称行政机关）和它的工作人员，均应遵守本办法。
第三条 各级人民政府统一领导本行政区域内的行政执法监督检查工作。
各级人民政府及其工作部门的法制机构是该级人民政府及其工作部门实施行政执法监督检查的工作机构。
第四条 行政执法和行政执法监督检查应遵循有法必依、执法必严、违法必究和合法、适当、高效的原则。

第二章 行政执法
第五条 本办法所称的行政执法是特指行政机关依法作出具体行政行为的活动。
第六条 行政执法必须法律、法规、规章以及经报市人民政府备案的规范性文件为依据。
第七条 行政执法应建立和实施执法责任制，明确行政执法的内容、权限、执法机构的职责以及执法责任人。
第八条 各级人民政府及其工作部门可根据工作需要进行委托执法。被委托组织须有履行相应职责的能力。被委托组织不得再行委托。
第九条 各级人民政府需委托执法的，应报上一级人民政府批准；市人民政府工作部门需委托执法的，应报市人民政府批准，或报上一级行政主管部门批准并报本级人民政府备案；区、县（含县级市，下同）人民政府工作部门需委托执法的，应报上一级行政主管部门批准，并报本级人
民政府备案。
被委托组织必须以委托机关的名义依照委托的权限行使行政执法权。委托机关对被委托组织的执法进行监督，并承担法律责任。
第十条 行政执法人员执行公务时应按规定着装或佩带证章、标志，并出示行政执法证件。
第十一条 行政机关查处行政管理相对人的违法行为，除法律、法规另有规定外，应依照下列程序进行：
（一）登记立案。
（二）调查取证。
（三）作出处理决定，制作处理决定书。处理决定书应加盖行政机关印章并载明：
1．当事人（公民）的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；法人（或其他组织）的名称、法定代表人（或单位负责人）、办公地址等基本情况；
2．认定的违法事实
3．适用的法律、法规、规章及规范性文件；
4．处理结论；
5．处理决定的履行日期或限期；
6．当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利及期限。
（四）依法送达。
第十二条 行政机关对事实清楚、证据确凿、情节简单的违法行为，可以依法当场处理。
在行政执法活动中，对某些违法行为需作即时处理的，可以依法作先行处理或依法作现场处理。先行处理或现场处理后，如有必要，再行补办法定手续。
第十三条 罚款、没收非法所得的财物，应给当事人开具法定票据，并全部上交财政。法律法规另有规定的除外。

第三章 行政执法检查
第十四条 本办法所称行政执法检查是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对所属工作部门、上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法情况进行的检查。
第十五条 各级人民政府法制机构在开展行政执法检查工作中的主要职责是：
（一）编制年度执法检查工作计划并组织实施；
（二）指导本级政府工作部门开展执法情况的自查；
（三）会同或配合上级人民政府或有关部门对专项法律、法规、规章执行情况的检查；
（四）根据人大常委会和政府的部署，组织落实政府系统的执法大检查；
（五）向上级人民政府法制机构报送本级人民政府年度执法检查工作计划、年度开展执法检查工作的总结以及由政府组织的对专项法律、法规、规章执行情况检查的报告。
第十六条 行政执法检查应以下列法律、法规、规章为重点：
（一）近期颁布施行的法律、法规、规章；
（二）与政府各个时期的中心工作密切相关的法律、法规、规章；
（三）人大常委会和政府根据本地区实际需要而列为重点检查的法律、法规、规章。
第十七条 各级人民政府的工作部门对由本部门主管的法律、法规、规章的执行情况，每年应进行自查，并向本级人民政府和上一级人民政府主管部门的法制机构书面报告自查情况。
第十八条 对在行政执法检查中发现的问题，按下列规定处理：
（一）对规范性文件违背法律、法规、规章的，由本级人民政府或上一级人民政府工作部门纠正或责令改正；
（二）对法律、法规、规章本身存在的问题，以及解决这些问题的意见和建议，应及时向市人民政府法制局反映；
（三）对在执法检查中发现的其他需要解决的问题，由本级人民政府督促有在部门或单位限期解决。
第十九条 法律、法规、规章颁布施行一年后，负责实施的主管部门应向人民政府和上一级人民政府主管部门书面报告。内容包括宣传教育、配套措施、成效、存在的问题及改进的意见等情况。
第二十条 建立行政处罚情况统计制度。
各级行政机关应加强对行政处罚情况的统计调查，并按时报送统计资料。各区、县人民政府法制机构负责本级人民政府及其工作部门以及下一级人民政府的行政处罚情况的统计工作。
行政处罚情况的统计按月份进行，每月十日前将上月的行政处罚情况报送市人民政府法制局。
行政处罚情况的统计报表由市人民政府法制局统一印制。

第四章 行政执法监督
第二十一条 本办法所称行政执法监督是指各级人民政府对所工作部门和下级人民政府、上级人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法工作进行的监督。
第二十二条 行政执法监督的内容为：
（一）行政执法主体及程序的合法性；
（二）具体行政行为的合法性与适当性；
（三）行政执法的协调；
（四）其他需要监督的事项。
第二十三条 实行规范性文件备案制度。按《广州市规范性文件备案办法》（市人民政府穗府〔1992〕50号）执行。
第二十四条 实行重大行政处罚决定备案制度。本市行政机关作出重大行政处罚决定，应在发出《行政处罚决定书》之日起十天内报同级人民政府和上一级行政机关备案。
第二十五条 重大行政处罚决定的备案材料包括：
（一）备案报告；
（二）案由的综合材料；
（三）《行政处罚决定书》。
第二十六条 各级法制机构在执行行政监督公务时，有权调阅行政处罚案卷和其他有关材料；对执法犯法者有权予以制止或责令纠正。
第二十七条 实行行政执法证件管理制度。按《广州市行政执法证件管理办法》（市人民政府穗府〔1993〕57号）执行。
第二十八条 对在行政执法监督中发现的问题，按下列规定处理：
（一）对违法设立行政执法组织或委托执法不当的，由本级或上一级人民政府纠正或责令撤销；
（二）对未经批准擅自制发和使用行政执法证件的，由本级或上一级人民政府纠正或责令撤销；
（三）对行政执法中的争议，由本级人民政府法制机构进行协调，协调不成的，报本级人民政府作出决定；
（四）对行政执法无合法依据或有其他违法、不当行为的，由本级人民政府或上一级行政机关纠正或责令改正。
（五）对拒不执行行政裁决或行政处理决定的，由本级人民政府或上一级行政机关责令执行或限期改正。
第二十九条 对干预、侵犯企业经营自主权的投诉、申诉，按隶属关系由市、区、县人民政府法制机构受理查处。
第三十条 对违反本规定的，按隶属关系由市、区、县人民政府对该行政机关及其主要负责人责令限期改正或通报批评。
第三十一条 行政机关凡有下列行为之一的，由本级人民政府或上一级行政机关给予警告，或建议有关部门给予主要负责人和直接责任人以行政处分：
（一）拒绝、阻碍本级人民政府或上级行政机关实施行政执法监督工作的；
（二）拒不执行本级人民政府或上级行政机关作出的行政执法监督决定的。

第五章 附 则
第三十二条 本办法由市人民政府法制局负责解释。
第三十三条 本《暂行办法》自颁布之日起施行。



1993年7月15日
医疗风险不能完全由医院承担
--由一起因误诊而要求医疗事故赔偿的案例谈起

镇江京口区人民法院 杨毅



【案情】：2004年1月9日，29岁的某A因停经33天下腹疼痛到医院急诊，被初诊为：“腹痛待查：宫外孕”。经B超检查并进行阴道后穹隆穿刺检查，吸出20ml不凝血，医院遂考虑宫外孕并将病情向A家属告知，暂保守治疗。住院后，A被予以腹腔镜诊治术，术后病理诊断为：（左侧）卵巢黄体出血伴血肿形成。同年1月25日，A出院，医院在出院小结诊断中注明为：左侧卵巢妊娠，并医嘱随诊。此后，A又到其他多家医院检查，均被诊断为：早孕。A遂诉讼并要求初诊断医院进行医疗事故赔偿。
审理中，经该市医学会医学鉴定，结论为：1、A最后诊断应为：宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂，此为妇产科罕见病例。医院出院诊断左侧卵巢妊娠存在误诊。2、根据A停经33天，有腹痛、阴道出血；查体符合宫外孕体征；血、尿HCG阳性，B超示：子宫内膜稍增厚，子宫后方偏左侧见54Ⅹ60mm不规则混合性回声区，腹腔内见中等量游离液性暗区；后穹隆穿刺抽出20ml不凝血；经保守治疗效果不明显，医院行腹腔镜诊治术有手术指征，且是必要的。术中行左侧卵巢修补术是止血的需要。3、医院在A出院前未作B超复查及诊刮术存在医疗缺陷。A出院后至今已行经2次，无明显人身损害，医院的医疗缺陷与A目前情况不存在因果关系。4、根据《医疗事故处理条例》第二条、第三十三条（等），不属于医疗事故。对此鉴定报告，A于医院均未提出再次或重新鉴定的申请。
法院审理认为，A在医院的诊疗过程经医学会技术鉴定，确认医院对A的诊治不属于医疗事故，而且A所患系宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂，此为妇产科罕见病例。同时，医院对A进行腹腔镜诊治有手术指征，是必要的，手术中进行左侧卵巢修补术是止血的需要。虽然医院出院诊断A左侧卵巢妊娠存在误诊，同时医院在A出院前未作B超复查及诊刮术存在医疗缺陷，但法院认为，尽管作为医疗单位的医院有义务对A作出正确诊断，但鉴于A所患病症系罕见病例，因而不能单纯苛求医疗单位对所有病症均能得出必须完全正确的结论。本案的关键在于，A出院后至今已行经2次，并无明显的人身损害后果，而且医院的医疗缺陷与A目前情况不存在因果关系，因此，初诊医院对A不承担责任。综上，A要求医院赔偿损失的诉讼请求，法院不予支持。但考虑到本案的实际情况，鉴定费用由医院负担为宜。该案宣判后双方当事人均服判，均未提出上诉。

【分析】：根据 国务院颁布的 《医疗事故处理条例》第四十六条“ 发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”本案中，A有权对其认为的医疗事故侵权提起诉讼。
《医疗事故处理条例》第二十二条同时 规定，“当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定结论之日起１５日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。”本案中医学会鉴定委员会作出鉴定结论后，双方均未在收到该鉴定书之日起的15日内提出再次或重新鉴定的申请，应视为双方对此结论的认可。虽然A后又在法庭上认为该鉴定书有失实之处，但依据最高人民法院关于民事诉讼证据规则的有关规定，法院仍应对该鉴定书予以确认并采纳该专业鉴定意见。
本案中，医院对A确实存在误诊，但针对A的病情所作的B超检查基本对症，对A的诊治也未造成不良后果或负作用，且对A的病情履行了如实告知义务。基于医疗服务的特殊属性（如A又到多家医院多次就诊后，经一系列检查才确诊的事实，亦可反映医疗服务的特殊性），且A所患“宫内孕合并左侧卵巢黄体破裂”，为妇产科罕见病例，特别是虽有误诊行为，但该诊治行为无明显人身损害，医院的医疗缺陷与A目前的情况不存在因果关系，也非医疗事故。根据《医疗事故处理条例》第四十九条规定：“ 医疗事故赔偿，应当考虑下列因素，确定具体赔偿数额： （一）医疗事故等级； （二）医疗过失行为在医疗事故损害后果中的责任程度； （三）医疗事故损害后果与患者原有疾病状况之间的关系。 不属于医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任。”因此。法院作出医院对A不承担责任、A的诉讼请求不能成立的判决是正确的。
此案提醒我们，当前社会上有一种错误观点，即病人到了医院，医院就应当负责正确诊断出具体的病情并要负责将病诊治好，这种将医疗风险和责任完全推向医疗机构的做法是不科学，也是不负责任的。这也是当前，患者要求医院医疗事故赔偿的一大成因之一。但众所周知的是，医疗服务业是一种高风险的专业行业，与一般性的服务行业有着本质的不同，在医疗实践中尚有许多未知领域，这是人类在社会发展中不断发现自我、认识自我的一个漫长的过程，这是一个需要高度科学积累和探索的领域。我们不能苛求医生在初诊时就作出完全准确的结论，将初诊的不确定性列入赔偿范围，会使医务人员采取消极防范措施，降低医疗效率，从而导致医生在门诊接诊时都不敢下结论，惟恐被起诉。客观上来讲，医院的初诊失误是正常现象，如果因为初诊失误让医院承担了赔偿责任，将医疗风险完全让医疗机构承担，势必违背了法的基本价值，得不到社会的公认。从而使社会价值观失衡，这绝非科学的认识世界的观念，更不能用法的形式来支持。
当然，如果患者所患疾病属于医院正常诊疗资质情况下，应当作出正确诊断并治疗的病情（非本案的罕见病例），医院却作出误诊，即使不构成医疗事故，也应当根据民法通则的规定，由医院应当承担相应的民事责任。