完善《法官法》、《检察官法》：哪些要改？怎么改？

杨涛


《法官法》、《检察官法》已经实施１０年。由公诉人法庭被打事件引发的法官检察官行使职权保障问题，再次引起了专家学者和人大代表对“两法”执行情况的关注——



日前，云南省检察机关司法考试培训班在昆明举行开学典礼。为确保检察机关能有更多的干警通过考试，今年云南省检察院成立了专门的“司法考试管理办公室”，集中全省检察机关近300名干警进行为期两个月的封闭式学习，聘请专门辅导机构进行辅导。吴锡章 杨健鸿摄

７月５日，纪念法官法、检察官法实施十周年座谈会在北京举行。１０年前的１９９５年２月２８日，八届全国人大常委会第十二次会议通过了法官法、检察官法（以下简称“两法”）。“两法”在依法治国的进程中发挥了十分重要的作用，但随着我国法治建设的不断推进，“两法”在实施中遇到的问题也日益凸显。

２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖区法院刑事庭上，公诉人王东晖两次被被告人战信佳殴打的事件，再一次引发公诉人依法行使职权的保障问题。而在今年的“两会”上，来自司法实务界的赵仕杰、李春林、公丕祥和徐晓阳等代表则提出议案指出：在司法实践中，法官、检察官在履行职责时受到外界的不正常压力、干涉已经不是新闻；法官、检察官因为公正处理案件得罪了某些领导，受到停职、降职或者调离处理事件也时有发生。在有的地方，法官、检察官要按地方的要求承担招商引资、扫黄打非等职业外的任务，如果没有完成任务，同样会被追究责任……要彻底消除这些形形色色的干涉现象，就必须完善法官法、检察官法。

“两法”应当规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务

“两法”对法官、检察官职业保障作出了明确规定，法官、检察官在依法履行其职责时不受行政机关、社会团体和个人的干涉；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；人身、财产和住所安全受法律保护等。

然而，在司法实践中，对法官、检察官这些职业的保障在一些地方落实得并不到位。十届全国人大代表、重庆市检察院一分院检察长余捷认为，法官、检察官在依法履行职权中，受到种种干涉的原因在于，现行体制下，法官、检察官在人事、经费、福利待遇上受地方行政影响比较大。

中国政法大学教授、博士生导师陈光中说，法官、检察官的独立司法是由他们的职责特点所决定的，司法机关要维护法律的尊严和社会公平正义，对事实、法律负责，就必须真正独立行使职权。在一些地方出现的对法官、检察官依法履行职权的打击报复，以及让法官、检察官从事非职业的招商引资、扫黄打非等任务，与一些地方领导对法官、检察官的地位、对司法工作的重要性认识存在偏差有关。他们通常从行政角度看待司法，没有认识到司法是“社会公正的最后一道防线”的重要性。陈光中认为，一方面要坚持中国特色，不能按照西方模式讲司法独立；但是另一方面，为了保证宪法中有关法院、检察院独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉等规定的实现，党政领导应当大力支持法官、检察官依法独立公正行使职权，为营造独立的司法环境创造条件。他提出，应当改变现有的法院院长、检察院检察长主要由地方决定任免的现状，上级法院、检察院要取得对“两长”任命的决定权。

中国人民大学教授、博士生导师陈卫东认为，现行的“两法”只是排除了“行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是，我们还应当在坚持党对司法工作的领导的同时，完善党对司法工作的领导，加强研究司法机关与人大的关系等等。其次，这种不受干涉还只是法院、检察院作为整体不受外界干涉，而对于法官、检察官个人在依法履行职权中如何保持独立性，也要加强研究。针对实践中出现的一些当事人或犯罪分子对法官、检察官打击报复的现象，陈卫东认为，“两法”应当制定专门的条款，规定国家保障法官、检察官人身、财产安全的义务。

此外，现行的“两法”对法官、检察官的退休制度并没有作出特殊规定，在实践中基本参照公务员退休制度执行，有些地方还出台一些政策要求法官、检察官提前退休。陈光中、陈卫东都认为这样的规定不合理，没有考虑到法官、检察官的职业特点，因为法官、检察官的经验是司法工作必不可少的财富，在一些国家，法官是终身制的。因此，两位专家建议在今后对“两法”进行修改时，应当对法官、检察官的退休制度作出专门的规定。

资格准入、经费、待遇保障需进一步完善

“两法”规定，初任法官、初任检察官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试、取得资格，并且具备法官、检察官条件的人员中择优选任。法院的院长、副院长，检察院的检察长、副检察长，应当从法官、检察官或者其他具备法官、检察官条件的人员中择优提出人选。

但是，这一规定在实际执行中却遇到了一些障碍。在司法考试中，东部与中西部通过率差距较大，西部一些地方的法院、检察院甚至面临着后继无人的现象。如某检察院有４４０人，但到２００３年，全院通过国家统一司法考试的仅有３人；西部一些地区的检察系统从２００１年开始就没有一人通过司法考试。此外，有的地方还存在降低“两法”规定的检察官、法官任命标准的现象。

余捷认为，对于严格按照通过司法考试来任命初任法官、初任检察官，有些地方做得比较好，但普遍存在的问题是一些不符合法官、检察官条件的人也经常被安排到法院、检察院来，这在一定程度上影响了“两院”工作的开展。陈光中认为，要建立一支精英化的法官、检察官队伍，就要严格按照“两法”来任命法官、检察官，而且还必须对现有队伍中不符合法官、检察官条件的人员进行清理，限期调离。

陈卫东认为，在法官、检察官资格准入上，“两法”应当尽快完善以下几个方面的规定：一是在司法考试上，应适当考虑加大西部司法考试的通过率；二是对于那些已经通过司法考试的优秀人才，“两法”要有配套的措施将他们充实到法官、检察官队伍中去；三是现行的“两法”没有对法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长作出通过司法考试的要求，今后应当在这一方面作出相应规定。

“两法”规定，法官、检察官的工资制度和工资标准，根据审判、检察工作特点，由国家规定；法官、检察官实行定期增资制度。法官、检察官享受国家规定的审判、检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。

但是，在实践中，法官、检察官的工资、福利待遇都是与公务员等同，并没有体现差别，并且在一些贫困、落后的地区甚至连正常的工资、福利都难以保障。据７月３日的《新京报》报道，南京市近日传来消息，有关方面表示将提高南京市法官的收入，而改革的目标就是使法官的收入要高于同级的公务员收入。但这还只是个别地方实行的政策，大多数地方在现阶段是难以做到的。陈卫东说，现在经费、待遇保障存在的主要问题是地区之间的不平衡，一些不发达地区经费非常紧张，甚至连工资都发不出来，妨碍办案，造成“两院”人才流失。因此，应当从财政制度上进行反思，改变现行的主要由地方给司法机关拨款的现状。陈光中也认为经费、福利待遇的保障问题在不同地区有较大差别。他认为法官、检察官的工资、福利待遇不能简单与公务员相等，应当略高于一般公务员待遇。

奖惩、考评、人事晋升的行政色彩应逐渐淡化

“两法”对法官、检察官的任免、奖惩、等级评定都作了原则规定，但是，实践中普遍反映相关的配套制度并没有跟进，现有的管理基本上适用对公务员的管理方法，行政色彩过浓。

余捷认为，现行的对法官、检察官的奖惩、考评是按照党政干部的标准，没有反映司法的行业特点，没有单独、长效的考评方法。人事晋升也是按照党政干部的标准。在检察官等级晋升上，似乎要等上级的通知，有通知来了才能晋升，缺乏一个长期有效、可操作的规定，也没有固定的程序。

陈卫东认为，法官、检察官从性质上讲并不能等同于公务员。他认为，应当出台与“两法”相配套的一些具体制度，改变现行与行政机关相同的奖惩、考评以及人事晋升办法，对现行的有关错案追究的制度也要进行反思，错案应着眼于总结经验。法官、检察官的晋升也要尽可能实现上级法院、检察院从下级法院、检察院选拔，律师与法官、检察官之间也要建立一种人员流动的机制。而只有解决现行制度中行政色彩过浓的问题，建立一整套与司法规律相符合的奖惩、考评以及人事晋升制度，才更利于“规范执法行为、促进执法公正”。

“两法”完善需要相关法律制度的跟进
天津市人民政府


天津市道路交通安全防范责任制规定

天津市人民政府

津政令第 32 号










天津市道路交通安全防范责任制规定




　　《天津市道路交通安全防范责任制规定》已于2010年12月17
日经市人民政府第62次常务会议通过，现予公布，自2011年3月1
日起施行。
　　
　　
　　　　　　　　　　　　　　　市　　长　 黄兴国
　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年一月五日


　　　　　　　 天津市道路交通安全防范责任制规定
　　
　　第一条　为保证道路交通安全畅通，有效地控制交通违法行
为和交通事故，保障人民群众生命财产安全，根据法律、法规的
有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。
　　第二条　本市行政区域内的机关、团体、企业、事业单位及
其他组织（以下统称单位）应当按照本规定实行道路交通安全防
范责任制。
　　第三条　本规定所称的道路交通安全防范责任制（以下简称
安全责任制），是指通过召开道路交通安全工作会议、签订道路
交通安全目标管理责任书、排查隐患、控制道路交通违法行为和
道路交通事故指标、检查、考核、通报、奖惩等方法，督促各单
位落实道路交通安全责任的制度。
　　第四条　市和区县人民政府设立道路交通安全委员会，履行
下列主要职责：
　　（一）制定本行政区域道路交通安全工作实施方案，定期组
织、研究排查道路交通安全隐患，提出治理措施，明确责任部门
和完成时限，并逐级签订道路交通安全目标管理责任书；
　　（二）下达年度道路交通违法行为和道路交通事故控制指标
（以下简称控制指标）并进行分解量化；
　　（三）制定本行政区域道路整体规划，确定交通易堵塞、交
通事故多发的区域，组织有关部门实施重点治理；
　　（四）定期对本行政区域道路交通安全防范工作进行检查，
每季度汇总检查情况，并进行通报；
　　（五）每年对下一级人民政府落实道路交通安全防范工作进
行检查、考核，并纳入本级政府考核体系。
　　道路交通安全委员会下设办公室，负责道路交通安全委员会
的日常工作，办公室设在同级公安机关交通管理部门。
　　第五条　本市公安机关交通管理部门是实施安全责任制工作
的行政主管部门，履行下列职责：
　　（一）对单位安全责任制的执行情况和控制指标落实情况进
行监督、检查；
　　（二）对不履行安全责任制的行为予以处理；
　　（三）对道路交通事故负有责任的单位负责人提出责任追究
意见。
　　第六条　市和区县人民政府各部门要按照隶属关系指导、督
促、检查所属单位执行安全责任制，并按照职责分工，配合公安
机关交通管理部门做好安全责任制工作。
　　乡镇人民政府、街道办事处应当经常对村民、社区居民进行
道路交通安全教育，提高村民、居民的道路交通安全意识。
　　第七条 教育行政部门、学校应当将道路交通安全教育纳入
法制教育的内容。
　　各中、小学校和幼儿园应当采取多种形式，对学生进行道路
交通安全专题教育，使学生掌握基本的交通规则和行为规范。
　　第八条　单位所有、使用的机动车，单位专职驾驶人员及其
他所属人员纳入本单位的安全责任制管理，其他驾驶人由村民委
员会、驾驶人中介服务机构纳入安全责任制管理。
　　第九条　单位的法定代表人或者主要负责人全面负责本单位
安全责任制的组织实施，实行目标管理，逐级落实。
　　单位应当履行以下道路交通安全防范责任：
　　（一）对纳入本单位安全责任制管理的机动车、专职驾驶人
员及其他所属人员的基本情况进行登记；
　　（二）认真贯彻道路交通安全管理法律、法规、规章及有关
规定，制定本单位专职驾驶人员及其他所属人员的道路交通安全
教育、考核奖惩及机动车使用、保养、维修、检查等交通安全制
度和措施，开展多种形式的交通安全宣传活动，控制道路交通违
法行为和道路交通事故次数；
　　（三）建立道路交通安全组织管理机构或岗位，设专职或兼
职人员主管本单位道路交通安全工作，开展道路交通安全教育，
主管道路交通安全工作的人员需经公安机关交通管理部门免费培
训，并在所属区县公安机关交通管理部门备案；
　　（四）根据年度控制指标，签订道路交通安全目标管理责任
书；
　　（五）接受公安机关交通管理部门的监督检查，对查出的安
全隐患应当及时整改。
　　第十条　单位应当建立道路交通安全教育档案，对内容、形
式、参与人员等情况进行登记。
　　单位应当定期向公安机关交通管理部门核对本单位专职驾驶
人员发生道路交通违法行为和道路交通事故的情况，对一个记分
周期内有道路交通违法记录的专职驾驶人员、发生负同等以上

（含同等）责任道路交通事故的专职驾驶人员，在本记分周期内

进行一次专项教育。
　　第十一条　专业运输单位和其他拥有专用运输车辆的生产经
营单位除遵守本规定其他条款的规定外，还应当遵守下列规定：
　　（一）录用机动车驾驶人时，应当对其驾驶资格进行核查，
对不符合相应资格要求的，不得录用；
　　（二）对录用的机动车驾驶人进行道路交通安全教育和相关
道路交通安全知识的培训、考核，建立档案，并向所在地区县公
安机关交通管理部门备案；
　　（三）建立机动车行驶安全信息档案，定期对行驶状态信息
进行检查和分析，落实安全防范措施。
　　第十二条　专职驾驶人员及其他所属人员应当服从单位安全
责任制管理，接受单位组织的道路交通安全教育。
　　单位的专职驾驶人员在一个记分周期内道路交通违法记分满
6分不满12分的、或者发生适用一般程序处理的道路交通事故负
有同等以上（含同等）责任的，应当参加公安机关交通管理部门
组织的集中学习。
　　单位其他所属人员发生道路交通违法行为和道路交通事故不
计入单位年度控制指标。
　　第十三条　村民委员会应当对纳入安全责任制管理的驾驶人
的基本情况进行登记，并开展道路交通安全教育，建立教育记录
以备查验。
　　第十四条　驾驶人中介服务机构是交通安全的责任单位，应
当对其实际管理的驾驶人如实登记，并开展道路交通安全教育，
建立教育记录以备查验。
　　驾驶人中介服务机构应当通过邮递、电话、短信等途径，对
纳入安全责任制管理的驾驶人免费开展道路交通安全教育。
　　第十五条　公安机关交通管理部门应当定期检查单位执行安
全责任制的情况，并将检查结果报同级道路交通安全委员会。
　　对专业运输单位和其他拥有专用运输车辆的生产经营单位应
当每月进行一次检查；对拥有职工500人以上的单位应当每季度
进行一次检查。
　　第十六条　市道路交通安全委员会对区县安全责任制落实情
况进行考核，对考核不合格的区县给予通报批评。
　　区县道路交通安全委员会对乡镇安全责任制落实情况进行考
核，对考核不合格的乡镇给予通报批评。
　　对落实安全责任制成绩突出的单位和个人，由区县人民政府
给予表彰或奖励；成绩特别突出的，由市人民政府予以表彰。
　　第十七条　单位违反本规定第九条、第十条、第十一条规定
的，由区县公安机关交通管理部门责令限期整改，对拒不改正的，

挂道路交通安全防范责任制不合格单位标志，并处1000元罚款。
　　违反本规定第九条第二款第（一）项、第（四）项，第十一
条第（二）项规定的单位，经区县公安机关交通管理部门按照前
款规定处理后，仍不改正的，市公安机关交通管理部门可以禁止
其机动车上道路行驶10天。
　　第十八条　驾驶人中介服务机构违反本规定第十四条第一款
规定的，由区县公安机关交通管理部门下达限期整改通知书，责
令限期整改；逾期不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。
　　第十九条　各区县突破年度控制指标的，区县公安机关交通
管理部门应当向区县人民政府和市公安机关交通管理部门作出书
面说明，并提出整改意见；区县公安机关交通管理部门负有责任
的，由区县人民政府或市公安机关交通管理部门给予通报批评，
并对有关责任人员依法予以处分。
　　公安机关交通管理部门应当帮助各单位搞好安全责任制，做
好服务工作。
　　第二十条　本规定自2011年3月1日起施行。天津市人民政府
2006年10月28日公布的《天津市道路交通安全防范责任制规定》
（2006年市人民政府令第106号）同时废止。